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自由共和國》邵之雋/顧立雄主委如何不黯然下台?

2017-09-18 06:00
金管會主委顧立雄(資料照)金管會主委顧立雄(資料照)

邵之雋/保險犯罪防制中心董事長

金管會內部難與外人道的秘密

回顧過去幾任金管會主委上任,無不躊躇滿志地誓言要金融改革。但無奈,前主委們最後都紛紛背負著改革不力、疏於監督、被金融幫綁架等墓誌銘,黯然離去。箇中關鍵,其實有許多前主委們吞不下去卻難以對外人道的難題與「眉角」,這可從金管會內部結構與外部監理環境兩個角度來看。惟「攘外必先安內」,因此,我們先從金管會內部看起。

第一是受限於總員額法與預算配額,金管會人力嚴重不足。以永豐金為例,金控組的人力配置為一.五個人。工作內容除了例行申請業務外,也需負責相關的人民陳情與民代服務案。這些無關監理業務,往往佔掉例行工作時間的八、九成,以至於處理金檢局轉來的金檢報告,都要加班才能完成,根本無力了解監管金控的實際運作。事實上,金管會是有名的「勞災現場」,一週工時超過六十小時比比皆是,以至於人力外逃,缺額無法補齊現象嚴重。長期惡性循環之下,會裡士氣長期低落,監理所需查弊的熱情與積極性早已消磨殆盡。

其次是領導體系空洞化。真正負責監理的是各業務局,其正副首長皆以常任文官任命之,且金管會組織原始設計就是「小而美」,故用錯人會直接造成監理功能的弱化與異化,其影響長達數年甚至十餘年之久。是以,金管會的「用人不當」才是業者真正的痛。只是,公務人員的良窳,非經長期觀察難以看出。這幾年金管會主委幾乎是年年換,人事幾乎也都是「看得順不順眼」在決定。這幾趟下來,局處首長表面的專業能力都顧不到了,更遑論領導與局處監理能力的累積。

第三是中層菁英的大量出走。金融業是數字與文字的產業,沒有「實體」可看的,監理能力需要透過時間與經驗累積。但由於與業界給的待遇落差太大,金管會一個承辦才剛培養成能獨當一面進行監理的中階主管(如組長、專委)時,往往就被業者「很聰明」的用高薪或獨董的位置「收割」。攤開各上市公司獨董的名單,不難發現,真正的主力不是常為人所詬病的門神,而是具有專業監理能力的前監理官。在面對以前監理官做為「獨董」或「顧問」的業者,金管會第一線負責的菜鳥承辦在這個鬥智賽局中居於下風也就不令人意外。

第四是不友善的監理環境。真正要發揮適切的監理功能,主要有金融內部相互監視控制機制(俗稱內稽內控)配合進行「管理的監理」。但是從永豐案可以看出,在東方侍從文化下,內部管理機制對於負責人或高階經理人的犯罪完全無法發揮。在這種情況下,監理機構事後所進行的監理,往往只是在「擦屁股」,無法達到防弊的效果。

這反向造成了「該管的不管、不該管的管太死」的監理現象。對監理官而言,由於該管的管理監理可能沒辦法也沒有能力管,只好對行為結果一些細微末節的地方抓得更緊。一方面期待業者在該被管卻管不到的地方好自為之,另一方面滿足自己有盡到監理責任的心理需求。

第五是監理的先天侷限性。在成文法系中,金融監理是事先設定好遊戲規則,再來管理或評價業者遵循程度的過程。在這個過程中,難保業者不會有「法遵就是規避法律適用」的心態。例如TRF爆發之後,評議中心開始受理複雜性高風險衍生性金融商品,結果市場就出現變型商品,逼著評議中心只好再定義出「類似TRF或DKO之非複雜性高風險衍生性金融商品」納入管理。事實上,在金融業者差異不大的情況下,「如何規避法律適用」竟也變成業者核心競爭力的一環。回顧永豐金壯大的歷史,就是一個中小型的地方銀行,透過闖過層層的監理門檻,購併其他對監理適應不良的金融機構,變成國內第四大金融巨獸的歷程。進一步觀察永豐金歷年金檢報告,其實不難看出越積極監理,只是培養出「越會應付監理、越難以監理」的金融怪物的現象。

最後是金融科技與犯罪悖論的問題,這也是全球性的議題。畢竟金融創新的知識密度已經相當高,連帶著金融犯罪成本大幅降低,金融監理成本大幅提升。如結構債、TRF等有害的金融性商品無一不是常春藤大學數學研究室的產物,而ICO與P2P平台的亂象也說明了一切。是以,如何在科技開放與穩定監理取得平衡,也將是未來金管會的核心挑戰。

事實上,金融監理與辯護律師並非毫不相關,所差的只是立場的相對而已。顧主委長期從對向進行觀察,一定對金融監理先天的侷限性有很深的體悟,相信可以拿出具有創造性與前瞻性的解決辦法,來化解金管會老是「查無不法」所存在的結構性困境。(上)

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