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言論

自由共和國》黃麗玲/水利會的都市土地開發與違佔建戶的處理義務

2017-04-24 06:00

黃麗玲/台大建築與城鄉所副教授

由於歷史的原因,擁有會員多達一百五十多萬人,員工將近七千人的台灣農田水利會是很特別的組織。根據農田水利會組織通則第一章第一條農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨,農田水利會為公法人。第四條則明訂此通則之主管機關為行政院農業委員會。第十條則規定農田水利會之任務如下:一、農田水利事業之興辦、改善、保養及管理事項。二、農田水利事業災害之預防及搶救事項。三、農田水利事業經費之籌措及基金設立事項。四、農田水利事業效益之研究及發展事項。五、農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。六、主管機關依法交辦事項。

然而,農田水利會在都市化地區的土地利用與發展中所扮演的角色,以及做為公法人的公共利益的角色早就需要政府與社會大眾重新檢視。在二○一六年的「農田水利會組織通則」的修法中,水利會會長仍由會員選舉,長久以來有所討論的會長由政府官派的取向未能過關。以致水利會組織運作的公共性仍陷於迷霧中,有待釐清。另一方面,由於都會地區的水利會業務主要轉移為圳路報廢後土地的財務多元化使用。事實上,由於掌握大批土地資產,農田水利會已經成為關鍵的土地開發團體,日常業務更常牽涉土地出售、更新、房地產出租等事務。那麼,水利會應該要接受什麼樣的公共監督?上述第十條第五項的任務「農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項」又該如何處理?在農田水利會的土地開發事務中,公權力、公共利益如何考量?

根據二○一二年報載,在台北市,七星與瑠公農田水利會是全國最有錢的水利會,前者約有兩百億,後者約有五百億的資產。在都市土地與財產價值未重估的狀況下,實際資產應該遠遠超過這個數字。而瑠公農田水利會資產中,最值錢的地是忠孝東路SOGO土地,每年租金約一億元。

在政府將興建社會住宅列為重要施政,卻為土地所苦的狀況下,農田水利會可以扮演什麼角色?在二○一六年二月「農田水利會輔助員工購建住宅要點」廢止之前,農田水利會的員工可以低價承購農田水利會參與開發之住宅。然而,水利會對於地上佔用戶的處理方式,根據「農田水利會有被占用之非事業用土地處理原則」中的主要方向,繳清五年的補償金之後,佔用戶可獲得優先承購或承租的權利。但這個取向的問題是,對於真正屬於社會弱勢的住戶而言,五年的補償金已有可能是無力負擔的天價。另一方面,許多狀況是農田水利會已經將土地標售,佔用戶的問題則丟給新的私人買主解決,以此方法脫離了上述法規的處理程序,甚至公法人應該負擔的義務。

居住權的討論是近年來台灣社會的新課題。根據聯合國的解釋,「居住權(住房權)包含多項自由。這些自由是:受到保護,以免遭受強迫驅逐以及任意破壞和拆除個人住宅;個人住宅、隱私和家庭免受任意干涉的權利;以及選擇住所、決定生活地區和自由行動的權利」。在台灣簽訂兩公約施行法之後,各部會應該在兩年內積極修改不符合兩公約規定的落後法令,其中也包括居住權。

然而中央政府的法令修正有怠惰之嫌,形成華光社區迫遷等個案,至今無法妥善解決。這幾年在民間團體的努力推動下,住宅法於二○一一年通過,去年進一步修訂,雖然還有諸多不足,但已經為居住權的討論打開新的前景。中央政府與地方政府也開始推動公共住宅與社會住宅的興建。這個趨勢提供我們一些省思:首先,毫無疑義,公法人的事業發展與土地開發,應避免影響甚至侵害人民的居住權。在最近引起矚目的新店瑠公圳段開發案中,瑠公水利會將土地標售,而新的地主即將迫遷向水利會借地蓋屋逾七十年的百歲人瑞陳罔市。雖然雙方未有租約,但瑠公水利會在處理程序中,未先通知陳罔市,亦未積極協助處理其安置課題,已經違反公法人應盡之義務。在此刻,瑠公農田水利會應嘗試如何補救與導正程序,適當處理陳罔市之居住課題。另一方面,在住宅法通過後,水利會更可積極的配合政府興建社會住宅,進行組織業務轉型。長久而言,其土地開發業務則應受到政府與社會大眾之監督,承擔社會發展之責任。

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