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南亞觀察》淺談印度的糧食政策

能否徹底消滅飢餓人口、保障糧食體系安全似乎是印度成為世界強權之前最大的障礙,但莫迪政府對於解決這個問題似乎充滿信心?!

印度要面臨的壓力不僅僅是餵飽每個國民。(圖片來源:https://goo.gl/RZrahc)

陳牧民 / 中興大學國際政治研究所 所長

印度自1947年獨立以來,歷屆政府都將對抗飢餓與貧窮列為國家發展的重要目標,以自給自足為首要原則。然而這個擁有12億人口的國家要面臨的壓力不僅僅是餵飽每個國民,本文將從各方面討論印度糧食政策的重點及現在面臨的問題。

一、 追求自給自足的糧食安全戰略

在 1920 年代之前,由於饑荒、貧窮、與疾病所造成的高死亡率,抑制了印度人口的成長。英國殖民印度後,當局開始改善印度的公共衛生系統,醫學進步也使得傳染病致死的機率大大降低,人口開始呈現緩慢的成長,也沒有再出現大規模饑荒。事實上印度領導人非常清楚:如果無法生產足夠的糧食來餵飽新增加的人口,將可能出現所謂的馬爾薩斯災難(Malthusian catastrophe)。

因此自1947年獨立以來,歷屆政府都將對抗飢餓與貧窮列為國家發展的重要目標。印度國土總面積約半數為耕地,(比例遠高於其他人口大國,例如中國耕地面積為 10%,日本則為12%)。其穀物全年產量約為 2 億 3390 萬公噸(2008-9年數字),其中東部主要生產稻米,年產量約為 8000 至 9000 萬公噸,佔四成;小麥生產以西部各邦為主,年產量為 6000-7000 萬公噸;其它主要作物為雜糧(15%)與豆類(5%)。這樣的產量不僅能讓印度自給自足,還有餘力對外出口糧食。過去印度只對中東地區出口小量高級印度香米,但在 1994 年時,為了降低糧食庫存量的成本而決定將過剩稻米出口──當年印度稻米出口量高達 420 萬公噸,一躍成為僅次於泰國的全球第二大稻米出口國。在 2002-2006 年之間,印度出口的稻米大約佔全球市場的 17%。而印度自 1970 年代就不再從國外進口糧食,因此從宏觀的角度來看,印度的確已經達到糧食自給自足的目標。

二、 印度糧食政策的困境與對策

全球曾面臨了一次大規模的「全球糧食價格危機」(global food price crisis),印度雖然沒有出現大規模糧荒,但在這次糧食危機中受害程度並不亞於其它國家,主要是因為前一年印度小麥因氣候異常減產,出現多年來首次糧食庫存量不足的問題。除了從國外進口 670 萬公噸小麥應急,2008 年 4 月間印度政府乾脆宣佈停止稻米出口,這個決定進一步帶動國際市場稻米價格的上漲,讓糧食危機更加惡化。

印度糧食政策問題(一):農業部門的萎縮

2007-8 年的糧食危機其實顯示了印度目前糧食政策的許多問題。第一是農業部門的萎縮:從 1950 年代初到 2005-6 年間,印度每人平均糧食穀物產量大致維持了 0.4%的年增率,這樣的增長速度使印度基本上達到糧食自給自足的目標。但人均糧食穀物產量在 1997 年到 2007 年間減少了 0.7%。這與農業部門逐漸萎縮有很大的關係:印度農業部門的成長率在 1991 年為 4.69%,到了 1997-8 年下降為 2.6%,2002-3 年間更降為 1.1%。糧食作物產量從 1986-7 年到 1996-7 年之間的平均成長率為 2.93%,但從 1996-7 年到 2007-8 年卻降為 0.93%,下降的趨勢非常明顯。

但是這個時期也是印度開始走向市場經濟的階段:因此印度一方面藉著經濟自由化政策而出現 6%以上的高經濟成長率,農業在國內生產毛額所佔的比重卻快速下降。從 1984-5 年間的 35.2% 降為 2004-5 年間的 20.5%(同時期服務業佔 GDP 的比重從 38.7% 上升到 57.6%)。農業部門萎縮的結果是農民比以往更難獲得政府的支持及資金,收入也比以往更少。此外印度近年來飽受通貨膨脹之苦,2008 年糧食危機期間印度國內的年通貨膨脹率達 8%。在面臨通貨膨脹、食物價格全面上漲的情況下,農村所受到的衝擊更深。糧食危機與農村困境兩者結合,成為難以解脫的惡性循環。這也可以解釋何以近年來印度農民自殺比例居高不下,納薩爾毛派游擊隊(Naxalites)仍然活躍於農村而無法徹底根絕。

印度糧食政策問題(二):政府的錯誤決策

第二是政府的錯誤決策可能導致糧食問題更加惡化。2006 年間小麥因氣候異常減產時,印度政府為了抑制國內價格與增加庫存量,首次允許美國小麥進口。當年 3 月,美國小麥商協會(US Wheat Associates)宣佈將對印度出口 300 萬噸的小麥,同年 6 月底印度政府正式同意將小麥的進口關稅從 60%調降為 5%(印度國營貿易公司 State Trade Corporation of India 的適用稅率更降為零)。

到年底時,印度國內小麥總產量約為 6900 萬公噸,另外從國外進口 670 萬公噸(其中由美國進口了 550 萬噸),進口小麥的價格為每噸 178.5 美元到 228.94 美元之間。2006 年 6 月,印度政府以價格太高為由,放棄了一項以每公噸 263 美元為議價標準的小麥進口合約,但是在 40 天之後,卻以每噸 325.59 美元新簽訂了一項新合約,進口 51 萬噸小麥。

9月時印度政府又以每噸 389.45 美元的價格簽約進口 79.5 萬噸小麥。到了 2007 年底時,印度總共進口了 180 萬噸小麥,其平均價格是前年度的兩倍,但當年印度小麥產量為 7482 萬噸,比前一年增加了 8%。這顯示印度國內的小麥產量其實已經足以應付前(2006)一年度所不足的數量,但是政府卻以市場價格兩倍的金額簽約進口國外小麥。政府以高價進口小麥的結果使國內小麥與麵粉的價格跟著上揚,反而加重了窮人的負擔。

(販賣食物的小店。圖片提供:陳牧民)

印度糧食政策問題(三):社會的變化趨勢

第三個問題是印度社會的變化趨勢,包括人口增加以及飲食形態改變等對糧食體系的衝擊。學界的相關討論可以整理出兩個相反的觀點。第一是根據過去其它國家發展的經驗,得出印度每人消耗的糧食穀物一定會上升的預測:印度目前每人每年的穀物消耗量為 160-180 公斤,和先進國家每人每年平均消耗量 300-400 公斤相比仍然偏低,而所得最低的階級穀物消耗量更是只有 116 公斤。

根據過去的經驗,如果一個社會經濟持續發展,所得提高,每人平均消費量一定也會跟著增加。而另一個由印度樂施會(Oxfam India)所發表的報告則發現過去四十年來,印度每人平均穀物消耗量已有逐漸減少的趨勢:1970 年代初,鄉村地區家庭支出的 29.49%用於購買糧食穀物,到 2004-5 年時這個比例已經降為 12.49%;城市地區下降的趨勢則更為明顯(從 21.58% 降為 10.21%)。但同一時期,印度對其它食物(糖、食用油、肉類)的需求卻逐漸上升。因此即使穀物消費量減少,只要飼料的消費量持續增加,最後整體穀物的消費量也會增加。即使這兩份研究對於印度未來糧食穀物的人均消耗量有完全相反的預測,但是卻都預測印度整體穀物消耗量將會持續上升。

印度糧食政策問題(四):環境問題對糧食生產的影響

第四個問題是環境問題對糧食生產的影響。隨著都市化進程的加快,印度有愈來愈多的土地被轉為都市與工業用地,而過去因為大量施肥與灌溉的土地也變得更貧瘠,加上超抽地下水源與氣候異常等因素,因此有學者預測未來印度的農業產量一定會逐漸下降。世界銀行於 2010 年所發佈的「世界發展報告」(World Development Report of 2010)也對南亞的自然環境提出這樣的評價:「南亞國家普遍面臨自然資源不足的問題,大量貧窮且稠密的人口則使問題更加惡化,其中水資源匱乏的問題較為嚴重。由於此地的水資源有七成來自季節性的雨量(其餘主要來自喜馬拉雅山的雪水),氣候變遷會直接影響水源的取得,而海平面上升及沿岸水分鹽化的問題也可能危害居住在沿岸居民的生命及財產安全。在最嚴重的情況下,海平面上升將導致馬爾地夫這類國家完全被淹滅,或是孟加拉全國 18%的土地即將消失」。可見自然資源減少與生活環境的惡化不僅是所有南亞國家未來的共同挑戰,對擁有最多人口的國家印度而言,如何在保障糧食安全與維護環境安全中求取平衡,更是一項艱難的任務。

2014 年之前,國大黨政府在推動糧食救濟網路最著名的政策就是 2012 年 12 月向下議院提出的國家糧食安全法案(National Food Security Act)。該法案與過去「公眾配給系統」最大的不同在於將補助對象的認定從原來的貧窮線以下(Below Poverty Line)的個人改為以家戶(household)為單位。其中最貧窮的家戶(以 5 人計算)每月將可獲得 35 公斤的低價糧食穀物,而一般類家戶則可獲得每人至少 5 公斤的低價糧食穀物。國大黨政府宣稱這個新制度可涵蓋全印度 63.5% 的人口(優先及一般兩類),包括城市 50% 的居民以及鄉村 75% 的居民。但是這個法案推出後就引起許多討論,其中比較大的爭議是「優先」及「一般」類家戶的認定方式不明確,而過去「公眾配給系統」最大的問題是許多窮人根本拿不到補助糧食,因此後來國大黨政府將有爭議的條文進行大幅修改,最後在 2013 年 8 月由國會表決通過並付諸實施。到 2014 年國會大選前,已有 11 個邦被納入糧食安全法案的保障體系內。

國大黨政府之另一策略是引入基因改造作物來「再造綠色革命」;2008 年時印度基因改造作物佔全球所有基改作物耕地的 6%,次於美國、阿根廷與巴西,但由於許多公民團體堅決反對引進基改作物,2010 年印度環境部首次以不確定是否對環境有害為由宣佈禁止基因改造茄子的商業化種植。

三、 印度人民黨政府的糧食政策

印度人民黨上台執政後一開始也是對基改作物保持抗拒態度,主要是其幕後的「國家志願者集團」(Rashtriya Swayamsevak Sangh,宣揚印度教民族主義的全國性組織)堅決反對基改作物。但環境部於前(2016)年 3 月間宣布同意讓 40 種基改作物進行試種,顯現新政府最後仍決定引進基改作物來增加糧食產量。至於國大黨過去所推行的「國家糧食安全法」,印度人民黨一開始也是持反對態度。莫迪在 2013 年時極力反對該法,宣稱該法案通過「會讓全國陷入營養不良」。這主要是因為國大黨與印度人民黨的執政思維不同,前者較強調擴大福利政策來照顧窮人,而後者比較希望以經濟發展來改善貧窮。但是 2014 年莫迪上台執政後,並沒有減少「國家糧食安全法」的預算,反而繼續推行這個計畫,到 2015 年底為止,納入這個計畫的邦已經從 11 個增加到 25 個。曾經來台灣訪問過的消費者事務、食品與公共分配部部長巴世旺(Ram Vilas Paswan)在前(2016)年初宣布國家糧食安全法將在一年內推行到全國。能否徹底消滅飢餓人口、保障糧食體系安全似乎是印度成為世界強權之前最大的障礙,但莫迪政府對於解決這個問題似乎充滿信心。

【參考資料】

(1):柴田明夫著,孫玉珍譯,2009,《糧食爭奪戰》(台北:商周出版)。

(2):彭明輝,2011,《糧食危機關鍵報告:台灣觀察》(台北:商周出版)。

(3):Prakash, Adam ed., Safeguarding Food Security in Volatile Global Markets, Food and Agriculture Organization (2011)

(4):Dev, S. Mahendra, and Alakh N. Sharma, Food Security in India: Performance, Challenges and Policies, Oxfan India Working Paper (2010)

(5):Sadar, Syed Imran, 2009, “Food Insecurity in South Asia: An Overview,” Regional Studies, Vol.17, No. 3, pp. 34-57.

(6):Afsar Jafri, “Food crisis exposes failing of India’s agriculture reforms,” Mainstream Weekly, Vol. XLVI, No. 33 (August 2, 2008)

(7):World Bank, WDR 2010: Development and Climate Change

本文經授權轉載自南亞觀察 淺談印度的糧食政策

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