托克維爾

多年來，國際關係理論始終存著「現實主義」（Realism）與「自由主義」（Liberalism）的論辯。前者強調國際政治的「無政府」狀態，唯有比誰的拳頭大、權力強，才能主導國際秩序；後者重視國際合作與秩序規範，著重國際建制（institution）的運作與功能。在Liberalism的理論架構上，又衍生出所謂的「自由建制主義」（Liberal institutionalism），標榜透過國際建制與組織來調和國際衝突、化解全球危機，以及推動世界合作的宗旨。

但國際秩序是持續變動的，無論是冷戰期間的兩極體系或是後冷戰時代的多元體系，乃至於九一一恐攻事件後，美國主導的單邊獨霸主義，區域潛在強權的崛起仍不時挑釁既有秩序的穩定，特別是中國。尤有甚者，包括氣候變遷、傳染疾病、民主逆轉、網路作戰等新興跨國性議題，讓「自由建制主義」的運作面臨嚴峻挑戰。即使在現行諸多國際建制與組織的運作中，也充斥著大國之間現實權力角力的鑿痕。

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世衛組織及其秘書長譚德塞在武漢肺炎疫情肆虐下的失能與失態，已成為「國際建制主義」的最負面教材。（法新社）

從上述國際關係演進的脈絡，來檢視這兩天有關美國總統川普批判「世界衛生組織」（World Health Organization）因應這波武漢疫情的效能不彰，進而威脅削減對其捐款，以及世衛組織秘書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）公開指控受到來自台灣的「種族歧視與死亡威脅」，對他發動網路攻擊，還影射台灣外交部在背後運作這兩齣劇碼，才是對這場「疫情外交」所引發的全球國際政治變動，較具戰略性的思考。

川普在記者會上批判世衛組織「唯中國馬首是瞻」（China-centric），提供錯誤訊息，導致包括美國在內的全球國家防疫不及，他暗示將評估刪減對世衛組織的捐款資金。今年2月，川普政府在最新預算提案中，就已經明確「腰斬」給世衛組織的款項，從1億2260萬美元削減至5790萬美元，當時還引發國會議員的反彈。但如今美國成為疫情肆虐最嚴重的國家，川普年底的連任選情也岌岌可危，就連國會議員都改口，要求美國暫停金援世衛組織，直到譚德塞下台為止，並且要求成立國際委員會，調查世衛組織在中國共產黨處理武漢肺炎疫情上所扮演的角色。

根據世衛的捐款網頁，2018至2910年度的成員國捐款共有9.57億美元。在主要成員國中，美國捐款佔最多，為2.37億美元，佔25%。其次是日本，捐款為9260萬美元，佔9.7%。中國則排名第三，金額為7580萬美元，比率在美日之後，佔7.9%。

美國總統川普批判世衛組織「唯中國馬首是瞻」，提供錯誤訊息，導致包括美國在內的全球國家防疫不及。（法新社）

川普的威脅讓一直替中國擦脂抹粉、歌功頌德的譚德塞也開始意識到可能官位不保，居然在記者會上點名台灣對他的莫名攻擊。諷刺的是，台灣根本不是世衛組織的會員國，譚德塞還指名台灣外交部是始作佣者，他的用語「變相」承認台灣是一個國家，否則依照譚德塞對北京的言聽計從，以及他對於「台灣是中國一部分」的「一個中國原則」認知，他點名的應該是中國的「一個省」才對，他應該譴責的是中華人民共和國。譚德塞如此失態之舉不過只是困獸猶鬥、向北京作最後的忠誠表態而已。

譚德塞一連串護衛中國的舉動，在各國民眾受到疫情打擊的慘痛時刻，格外令人厭惡。早在1月23日世衛組織舉行首次會議時，未能就肺炎疫情達成共識，據傳就是受到北京的施壓。5天後，譚德塞飛往北京會晤中國國家主席習近平，後會竟然讚賞中國的防疫速度、規模及效率「值得其他國家借鑑」。緊接著，世衛組織於1月30日舉行第2次緊急會議才頒布疫情的提醒警示。當2月份疫情在中國與部分亞洲國家快速蔓延時，譚德塞仍不願宣導疫情的嚴重性。直到3月10日習近平首次造訪武漢，大秀中國疫情獲得控制，復工即將展開的兩天後，譚塞德才宣布新冠疫情成為全球「大流行」，他更暗批歐美國家防疫不力。

中國將黑手伸入世衛這個重要的國際組織，不僅為其隱匿疫情，甚至成為北京的國際文宣代言人，讓世衛組織的公信力受到嚴重斲傷，WHO成了CHO（Chinese Health Organization），也凸顯出世衛組織作為國際自由建制主義推崇的功能喪失殆盡的事實，這活生生就是中國運用國際現實主義與利益誘使的結果。

在中國封鎖與施壓下，台灣長期遭受國際孤立，被排除在多數重要國際組織大門外，這是對「自由建制主義」所標榜的平等與合作最大的諷刺，也反映出北京近年來全面介入重要國際組織高層人事的野心外交行徑。即使在「自由建制主義」的理念之下，依然受到以權力與利益等現實主義因素的操弄。川普上任以後，一定程度漠視了美國對全球重要國際組織的參與和影響力，讓北京有了可趁之機。川普的覺醒為之不晚，他個人和他代表的共和黨，或許仍堅信美國獨霸的國際現實主義，但未來華府如何重新強化對重要國際組織的主導性，仍是防止其他潛在區域霸權興風作浪的當務之急。

台灣在外交上的超前準備努力，不亞於防疫的提前部署成果。圖為日前首批台灣捐贈外國口罩之運送情形。（取自外交部推特）

最後，這對未來台灣的外交戰略是重大的啟發。過去台灣傳統外交重心，就是放在邦交關係鞏固以及爭取參與重要國際組織如世衛組織、國際民航組織（ICAO）與國際刑警組織（Interpol）等，但這場全球對抗武漢肺炎疫情的大戰，讓台灣用成功透明的防疫經驗、成熟穩重的公民意識，以及醫療科技的人道援助，搏得主要大國政府、政要與主流國際傳媒的高度讚揚與肯定。對比中國隱蔽疫情在先、推卸責任在後，又運用全球「大外宣」手段和輸出醫療救災物資的外交技倆，企圖重塑其國際形象，台灣在外交上的超前準備努力，不亞於防疫的提前部署成果。

夾在國際現實主義與自由建制主義的拉鋸之間，台灣參與重要國際組織的前景依然艱辛，但並不意味台灣就沒有足以改變國際秩序，與協同國際社會解決危機的能力。稱它是「軟實力」也好、「暖實力」也罷，台灣應該藉由這次防疫經驗延伸出的外交成效，發展出足以與各國平起平坐、相互交流合作與扶持的「真實力」。

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