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自由廣場》將監察院轉型為國家人權委員會

2017-12-08 06:00

◎ 高涌誠

天主教教宗方濟各日前證實正與中華人民共和國進行「高級別的談判」,梵蒂岡是否會與中國建交,台灣的主權與國際地位是否再受打擊,又成為國人討論的重心,不少人憂心發生骨牌效應,台灣會漸漸被國際社會排除於外,終將成為國際孤兒。但如果各位以「Taiwan same-sex marriage」在網路上搜尋,會發現有數百萬筆資料跳出,其中國際重要媒體BBC、CNN、The Guardian、Time、The Washington Post等等,都以頭條或大篇幅報導之方式讚揚台灣是亞洲第一個承認同婚的國家(in historic first for an Asian country),會對亞洲其他國家婚姻平權發展產生深遠的影響。由此可知民主、自由與人權才是台灣能立足於國際社會的軟實力與硬道理,中國根本難以望其項背,而不論中國的經濟發展如何驚人、國力如何日益壯大,沒有民主、自由與人權等人性尊嚴的基底,強國崛起終究只是一場夢而已!

因此,發展經濟固然重要,但對台灣而言,持續於民主、自由與人權的發展並與國際接軌,才是安身立命的基石。台灣自二○○九年起,透過制定施行法之方式,陸續將《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》(兩公約)及其他核心國際人權公約內國法化,並依照公約啟動符合聯合國標準的國際專家審查,種種作為讓國際人權界大為讚賞,願意幫助台灣人權與國際接軌。而在二○一三與二○一七年的二次兩公約國際審查後,二份結論性意見與建議都積極督促台灣盡速成立符合「巴黎原則」的國家人權委員會(詳見二○一三年結論性意見與建議第八、九點及二○一七年結論性意見與建議第九點),才能更接近國際人權標準。而事實上,台灣關於國家人權機構的討論,也已近廿年,在幾次國際專家的催促下,公民社會與政府都已有相當成熟的法案版本,只等政策決定後完成立法。總統府人權諮詢委員會也曾於二○一六年七月廿二日會議決議:我國應儘早成立符合巴黎原則的國家人權委員會或國家人權機構,並以成立獨立機構(甲案)、設置於總統府下(乙案)、設置於監察院下(丙案)等為其優先順序,然而該三案其實各有優缺點,困難之處就是在難以抉擇。

依照國際人權實踐經驗及二份結論性意見與建議都指出,於傳統憲法三權分立之外設置獨立的國家人權機構是最好的模式,就理論而言上述甲案應是最符合國際人權標準的方案。但是,於三權之外設置人力與預算都必須充足的獨立國家人權機構,不修憲恐怕難以達成。至於將國家人權機構設置於總統府下之乙案,理想上是希望比照中央研究院之設置模式而有其獨立性,但中央研究院畢竟屬於研究單位而較少有對外行使公權力的問題,反之若是符合巴黎原則的國家人權機構,為了保護人權制止侵犯一定會對外行使公權力,這在總統與行政院長已有分權不清問題的我國憲政體制現況中,不無總統擴權而違憲之疑慮。因此,在修憲設置獨立國家人權機構或是進一步確立總統權力,乃至真正廢除監察院與考試院之前,如何利用孫文的五權憲法,將其缺點轉為優點,也就是藉以符合巴黎原則(獨立於政府之外),而將監察院轉型為國家人權委員會,或是在符合我國目前憲政架構下最可行之方案。

就此,監察院曾經提出《監察院國家人權委員會組織法草案》,主張在監察院下設國家人權委員會,全體委員均為該委員會成員,召集人由院長擔任,依照巴黎原則賦予相關職權,而為彌補監察委員的組成不符巴黎原則社會多元性的要求,另外再設「人權諮詢委員」廣納長期專注於人權之學者、專家與公民團體,但此一版本被認為核心的人權委員均由政治性強的監察委員兼任,縱另設諮詢委員,仍難符合巴黎原則。因此,立法院曾由前委員顧立雄提出改良版本,先修改監察院組織法第三條之一,加入「對人權議題及保護有專門研究或貢獻,且具有公民團體工作經驗者」之資格要件,然後在《監察院國家人權委員會組織法草案委員版》中,明定總統於提名時必須依前開組織法之新規定指定十一人為專責於人權工作之監察委員,再由這十一位委員組成國家人權委員會,與其餘十八位監察委員分開運作,如此即可符合巴黎原則。然而此委員版被認為將監察院分拆為二部分,有可能會因彼此的瑜亮情結而相互掣肘、難以運作。

事實上,修憲廢除監察院,將傳統監察權(彈劾、糾正、糾舉)回歸立法院,然後單獨於新憲法中設計符合巴黎原則的國家人權委員會,會是比較理想的做法。但在修憲之前,融合人權與監察功能,將監察院轉型為國家人權委員會,並不會牴觸巴黎原則也不會違憲,而各界可以再就上開監察院版與委員版的優缺點進一步思考整合。最重要的是,只要監察院可以轉型成功,台灣就會有真正符合巴黎原則的國家人權委員會,在人權發展方面就可跨一大步,並能成為真正保障人性尊嚴的國家,相信在有這樣的軟體建設後,國際社會不會任意忽視台灣的二千三百萬人,台灣一定可以用民主、自由與人權繼續對抗中國併吞的野心!

(作者為律師)

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