台灣耕地自一九七七年起逐年減少，一九七七至二○一三年期間共減少十二．三萬公頃，年減三四一六公頃；耕地之減少主要來自水田之流失；水田於一九六七至二○一三年間從五十三．七六萬公頃減為三十九．六五萬公頃，年減三○六七公頃。水田是最優良之農地，其快速流失是台灣糧食安全之警訊。二○○○年農發條例修正後，開放自然人買賣農地、細分農地及興建農舍，逐漸破壞農業生產環境，更是令人擔憂。
台灣之農地保護是採用「命令與控制」式的土地使用分區管制手段，嚴格管制農地用途與轉用；但是管制的結果是水田大量流失，生產環境被破壞，顯示這不是一個有效的保護農地工具。
農地具有生產、生態、景觀、遊憩及開放空間之功能。以分區管制保護農地，其實就是限制農地發展，以維護農地的公益機能。依現行法令規定，以分區管制保護農地，除非是有構成特別犧牲，否則不給予補償，此顯然對地主「不公平」。爰此，建議引進美國已行之有年的「保育地役權（Conservation Easement，以下簡稱為ＣＥ）」以保護農地並合理補償地主。
ＣＥ是一種限制特定土地使用，以實現保育目的之役權。它的運作模式是：地主自願捐贈或出售土地發展權給保育機構，並與保育機構簽訂ＣＥ契約；保育機構取得土地發展權後終結其用途，並負責監測與監督ＣＥ條款之實施。以ＣＥ保護台灣農地時，建議：一、以第一類及第二類農地（優良農地）為實施範圍，並先選一農業縣試辦；二、先以政府為保育機構，然後輔導成立土地信託機構或非營利保育機構；三、讓地主自願申請參加ＣＥ方案，並選擇捐贈或出售發展權，發展權轉移時即與保育機構簽訂ＣＥ契約；四、提供節稅誘因，以鼓勵地主捐贈發展權；五、保育機構購買發展權之優先順序，除考慮農地生產力、環境與連續性外，以出價占公告土地現值之比率愈低者，愈為優先；六、設置ＣＥ基金，資金來源包括：預算撥入、土地稅收入之提撥、農業發展基金與平均地權基金之提撥、發行保育公債、發行保育彩券等。
（作者為中央研究院退休研究員）
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