洪財隆／公平會委員

自從澳洲在去年二月通過「新聞媒體與數位平台強制議價法」之後，不僅成功地讓谷歌、臉書和當地媒體簽訂卅個以上的協議，為新聞合理付費，更鼓舞了全球各地比較重視媒體品質、文化和民主內涵的國家，紛紛跟進。以歐盟的德、法、義大利等國為例，其境內媒體已和谷歌簽訂超過三百個新聞付費協議。

有為者亦若是，正常人當然不想被差別待遇。加上這一年多來各方的努力，終於讓「新聞有價」此一理念和目標在台灣廣被接受，逐漸成為政治議程，甚至承諾，所以接下來的問題應該就是如何落實。儘管落實的途徑和究竟採用何種模式（包括是否立法）仍然眾說紛紜，但所謂「拉弓已無回頭箭」，無論如何這總是一個好的開始。

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二○二一年年初，公平會作為台灣的競爭法機關，對跨國數位平台展開產業調查，試圖瞭解並釐清其商業模式是否存在競爭關切。谷歌和臉書負責亞太區域營運的人馬，也因此都曾先後到公平會說明。毫無疑問，這些跨國企業的法遵意識都很強。亦即我們自己的執法規範是否完備、態度是否堅定、策略是否穩當，恐怕才是政策目標能否落實的關鍵。

針對新聞公平議價問題，我仔細再看了一下澳洲模式的政策形成過程，發現其中有幾個轉折點頗值得我們深思並借鏡。

首先，深諳經濟治理和管制之道的澳洲，何以最後是由其競爭法機關出面，而不是讓產業部門或目的事業主管機關主責？因為按理，競爭法機關的角色主要在於「事後處分」，而非「事前管制」。攸關新聞議價這檔事，一般理解確實屬於後者。

答案在於打從一開始，谷歌和臉書就極力抗拒被歸類為新聞產業或特定事業，堅稱自己只是「平台」，一如優步（Uber）並不認為自己是交通事業。這種辯解確實有幾分道理，但澳洲也很清楚，如果繼續在這些問題上糾葛以致裹足不前，其所珍惜的傳統新聞產業必定會日益萎縮，乃至消亡，進而對民主體制的運作造成難以彌補的傷害。

對台灣來說，由於數位發展部已經掛牌運作，因為平台營運模式的特殊找不到合適目的事業主管機關的難題，在台灣可說已經迎刃而解。然而，澳洲此一掙扎經驗，另外也反映出一項道理，亦即當技術變遷快速，模糊了既有的產業版圖，往往讓新興議題形成管制未知領域（uncharted territory），此時該國的競爭法機關即可發揮補位功能。

澳洲經驗的第二個啟示是，好的平台治理需要「策略混搭」、「議題混搭」（hybrid）比較能夠奏效。策略混搭講的是結合事後處分（競爭法機關）和事前管制（其他產業主管機關）。簡單來說，澳洲透過多年、有系統且綿密的產業調查，對平台的市場力（單方決定交易條件的能力）和是否濫用其市場力，掌握得相當徹底，並以之作為立法根據和協商後盾。其中一個重點產業就是數位廣告市場，利害關係人除了新聞內容供應者（出版商）之外，尚包括App開發商、在地廣告協力廠商，以及廣大的消費者。

議題混搭則強調執法視角為三合一。亦即競爭議題（限制與不公平競爭）、消費者權益（廣義則涵蓋購買力、品質和選擇機會及自主權）和隱私權保障（含數據治理），必須同時看待、一併處理，行政機關之間的協調更是不可或缺。重點在於，平台治理議題，一旦有競爭法機關積極參與，方能事半功倍。

話說回來，每個國家的情況不同，澳洲的立法經驗雖值得參考，但未必能夠照單全收。以現階段台灣對此議題的政策注意力來說，不妨考慮紐西蘭的免立法模式，或許比較容易順水推舟。

紐西蘭並未像澳洲先立法，而是由他們的媒體協會在二○二一年十二月，直接向其競爭法機關申請「聯合行為例外許可」，旨在跟Google和Facebook就新聞內容連結付費一事集體議價。

紐西蘭的競爭法機關經過審查後在二○二二年同意其申請。邏輯上，由於議價協商需要兩造才能為之，所以這個時候Google和Facebook當然必須現身。換言之，台灣在完成立法之前，可考慮走公平法途徑，由媒體公會向公平會申請並獲得聯合行為豁免後，馬上就有名義讓媒體和和數位平台針對新聞公平議價展開談判。

「讓市場及其運作為人民而存在」（Making markets work for people），這是法國經濟學家、平台經濟學之父，更是二○一四年諾貝爾經濟學獎得主的提洛爾（Jean Tirole），對競爭法和經濟治理機關的高度期許。面對跨國科技巨擘所帶來的共榮機會和管制難題，此一信念應該是絕佳的座右銘。

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