晴時多雲

一路向南》緬甸政變後的國際反應

從過去國際制裁緬甸的經驗看來,制裁只對緬甸的一般民生經濟有影響,對於軍方的效果並不明顯。因此,一旦強硬的經濟制裁無效,美國若無法透過國際公民社會的力量,支持緬甸的公民不服從運動力抗威權統治,孤立政策只會把緬甸更推向中國。中國在東南亞或湄公河流域區域的政經部署基本上已經到位,美國拜登政府若處理緬甸政變議題不慎,恐將喪失美國在此區域的主導地位。

陳尚懋/佛光大學公共事務學系教授兼南向辦公室主任 

2月1日緬甸軍方發動政變後,民間社會發起不合作運動與街頭示威遊行,但卻遭到軍方血腥鎮壓。在3月27日軍人節這天,至少有114人喪生,累計死亡人數從政變至今已經超過500人。旅居臺灣的緬甸僑民也於3月28日於自由廣場舉辦「聲援緬甸烈士英雄祈福活動」,共有超過上千名群眾參與,表達來自於臺灣的關切。但在緬甸軍方殺紅了眼的情況下,若是國際支援力量無法及時進入的話,緬甸的未來令人擔憂,其中東協(泰國)、中國與美國三方的反應特別重要。

過去以來,東協一直是透過較為鬆散的組織結構,來維繫成員國之間的多樣性。此次在面對緬甸政變時,仍可看出東協成員國間各自有不同的考量與打算:馬來西亞、印尼、新加坡都表示嚴重關切;柬埔寨、菲律賓與泰國則將政變定調為緬甸內政;越南與寮國並未特別做出回應。儘管如此,此次東協的反應卻相當迅速,且所發表的內容也與以往些許不同。身為東協輪值主席國的汶萊於2月1日當天即發表四點聲明:(1)東協成員國密切關注緬甸的發展;(2)強調東協憲章的宗旨與原則:遵守民主、法治與善治,保護並尊重人權與基本自由;(3)重申東協成員國的政治穩定對於建立一個和平、穩定、繁榮的東協共同體至關重要;(4)呼籲雙方在符合緬甸人民的意志與利益下,進行對話、和解並進快恢復正常。

過去東協秉持著不干預他國內政的東協模式(ASEAN Way),在2008年正式實行的東協憲章,以及2015年上路的東協共同體之後,似乎已經開始出現變化。

2月1日緬甸軍方發動政變後,民間社會發起不合作運動與街頭示威遊行,但卻遭到軍方血腥鎮壓。累計死亡人數從政變至今已經超過500人。(AFP)

事實上,東協在過去也曾介入調停柬埔寨與泰國的邊界糾紛,而此次緬甸政變已破壞民主與人權的原則,以及東協一體的穩定與繁榮。因此東協更應採取一致行動,透過建設性交往(constructive engagement),扮演緬甸與國際之間的緩衝,避免緬甸被孤立造成不可挽回的後果。一旦東協無法有效處理緬甸事務,讓外部勢力扮演更重要角色的話,東協將會喪失集體自主性以及對於和平與繁榮的承諾,而泰國應足以承擔東協與緬甸之間非正式溝通橋樑的任務。

2008年緬甸納吉斯風災時,緬甸軍政府一度拒絕國際社會進入緬甸進行救援,最後是在前泰國外交部長,也是當時東協秘書長Surin Pitsuwan的奔走下,透過東協處理來自於國際社會的壓力,國際援助才得以經由東協進入緬甸,如此被稱為納吉斯模式(Nargis Model)。泰國身為2009年東協輪值主席國,要求緬甸釋放政治犯並允許所有政黨參加2010年大選,間接鼓勵緬甸走向改革開放,現在應有權利與義務協助東協一同處理緬甸事務。再加上泰緬兩國之在邊境難民,以及武漢肺炎防治等議題上關係密切,這些都讓泰國應在東協中更積極回應緬甸政變。

中國的反應方面,由於緬甸軍政府在過去執政時期,曾經推翻中方所主導的密松大壩水力發電廠工程,同時緬甸軍方與俄羅斯關係友好,顯見中國與緬甸軍方關係並非如外界所觀察的穩固。翁山蘇姬執政後,中國也開始增加與其交往及接觸,維持著友好關係。目前為止,中國與俄羅斯聯手,利用聯合國常任理事國的優勢,主導安理會發表要求緬甸釋放翁山蘇姬等人的聲明,但未譴責政變,中國的兩手策略相當明顯。

緬甸軍政府在過去執政時期,曾經推翻中方所主導的密松大壩水力發電廠工程,同時緬甸軍方與俄羅斯關係友好,顯見中國與緬甸軍方關係並非如外界所觀察的穩固。翁山蘇姬執政後,中國也開始增加與其交往及接觸,維持友好關係。(EPA)

由於緬甸是中國進出印度洋的重要管道,無論緬甸是由軍政府或翁山蘇姬執政,確保中緬經濟走廊(China-Myanmar Economic Corridor, CMEC)的順利運作,是中國首要關切利益。2018年簽訂的中緬經濟走廊,由中國雲南省會昆明,往西經由大理、瑞麗後進入緬甸的木姐、臘戍後到曼德勒後兵分兩路,一線前往皎漂經濟特區(Kyaukphyu Special Economic Zone),另一線前往仰光,形成三點支撐、三足鼎立的人字形中緬經濟走廊。其中許多的重要建設,包括皎漂港等都集中在政治不穩定的若開邦,軍方過去高壓處理當地複雜的族群問題。在軍事政變之後,預期中方將會支持緬甸軍方以往的處理原則,為中緬經濟走廊開創一個有利投資與建設的穩定環境。

如上所述,如果緬甸政治變得愈來愈專制,將較符合中國的國家利益。中國運用其國際影響力保護緬甸軍方,緬甸軍政府則與寮國、柬埔寨、泰國等國一致,積極擁護中國的利益作為回報。根據先前經濟學人資訊社2020年的報告指出,湄公河流域五國的民主皆出現倒退,除泰國名列部分民主(Flawed Democracy)之外,其他四國:柬埔寨、緬甸、越南與寮國皆被評為威權政體(Authoritarian),當緬甸與其他湄公河流域國家皆陷入威權統治,恐將增強中國在該區域的影響力。

2018年簽訂的中緬經濟走廊,由中國雲南省會昆明,往西經由大理、瑞麗後進入緬甸的木姐、臘戍後到曼德勒後兵分兩路,一線前往皎漂經濟特區,另一線前往仰光,形成三點支撐、三足鼎立的人字形中緬經濟走廊。(https://www.cescube.com/)

至於在美國方面,新任總統拜登(Joe Biden)上台不久,緬甸政變將是拜登政府面臨的第一個外交挑戰,全世界也都在看美國如何回應。拜登的外交政策預料將會延續過去歐巴馬總統的路線,強調民主與人權,也因此在緬甸政變後,拜登親自發表聲明譴責,並停止2013年與緬甸簽署的貿易與投資框架協定(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA),同時針對與緬甸軍方有關的十位人士,包括政變首腦敏昂萊與代理總統敏瑞等,以及三個團體:緬甸紅寶石企業(Myanmar Ruby Enterprise)、緬甸帝王翡翠公司(Myanmar Imperial Jade Co)與Cancri寶石與珠寶公司(Cancri Gems and Jewellery Co)進行制裁,上述個人與團體以及緬甸軍方在美國的資產將遭到凍結。

美國初步對於緬甸政變的反應,預期將採取與過往一般強硬經濟制裁孤立緬甸,而緬甸軍方對於美方的制裁相信也將不會讓步,最主要的原因在於:緬甸自從改革開放後,在吸引外資方面取得不錯的成效,其中新加坡、日本、泰國、韓國等與美國友好的外資國,是否會與美方採取一致的抵制行動將會是關鍵。另一方面,中國與東協主導的區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)已於2020年11月15日完成簽署,緬甸在被納入這個區域經濟整合機制之後,對於美國的經濟制裁將更有恃無恐。

從過去國際制裁緬甸的經驗看來,制裁只會對緬甸的一般民生經濟有影響,對於軍方的效果並不明顯。因此,一旦強硬的經濟制裁無效,美國若無法透過國際公民社會的力量,支持緬甸的公民不服從運動力抗威權統治,相信孤立政策只會把緬甸更推向中國。中國在東南亞或湄公河流域區域的政經部署基本上已經到位,美國拜登政府若處理緬甸政變議題不慎,恐將喪失美國在此區域的主導地位。

東協(泰國)、中國與美國三方如何回應緬甸政變,全世界都在看!

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