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專欄

超A評論》「維穩」還是「維權」?緬甸軍方的干政野心

緬甸2015年大選的過程與結果,曾被視為影響該國能否邁向實質民主之路的關鍵,但儘管軍方扶植的魁儡政黨—聯邦鞏固與發展黨」在選舉中大敗,軍方的主政權並未因選舉落敗而喪失,反倒藉由全民盟無法拒絕的權力分享與敏昂萊的野心干政而更形鞏固。

司徒宇/國立中山大學中國與亞太區域研究所博士後研究員

翁山蘇姬在擁有廣大民意支持,上任也具備完整正當性與合法性的情況下,仍有許多分析認為傳統勢力—軍方依舊佔據國家重要決策位置,而國防軍最高領袖—敏昂萊,將是主導緬甸未來政局發展的關鍵力量,或可說是最大力量。

2015年,翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)領導的全國民主聯盟(National League for Democracy,以下簡稱「全民盟」)於大選中贏得緬甸國會多數席次,其本人雖受限於憲法的「排翁條款」,失去參選總統的資格,卻也出任「國務顧問」(State Counsellor)一職,並身兼「外交」與「總統辦公室」等二個重要部會的首長,三年多來直接參與、主導國家重要政策的制訂,儼然以「凌駕總統之姿」治理緬甸。然而,翁山蘇姬在擁有廣大民意支持,上任也具備完整正當性與合法性的情況下,仍有許多分析認為她無法完全掌握政府,傳統勢力—軍方(Tatmadaw)依舊佔據國家重要決策位置,例如:BBC在2015年對緬甸國防軍總司令(Commander in Chief)—敏昂萊(Min Aung Hlaing)的專訪中即直接指出,他很可能才是緬甸政壇最有權力的人,而非翁山蘇姬。

翁山蘇姬出任「國務顧問」一職,並身兼「外交」與「總統辦公室」等二個重要部會的首長,三年多來直接參與、主導國家重要政策的制訂,儼然以「凌駕總統之姿」治理緬甸。(AFP)

漂敏登事件

2017年7月,仰光省省長—漂敏登(Phyo Min Thein)一句「緬甸國防軍總司令的職位只是司長等級(Director General)」的言論,引起軍方強烈反彈,便是一明顯例子。當時,軍方認為此說法不僅貶低其首席領導人的形象,甚至損害緬軍聲譽,嚴正要求中央政府追究此事。而總統辦公室發言人也在三天後公開表示漂敏登的言論不代表政府立場,並且承諾會妥善處理。隔天,漂敏登為其言論正式向軍方道歉,紛爭始告落幕。

然而,細究漂敏登的談話內容,他想表達的是,民主國家的軍隊應受行政體系管轄,並非如緬甸軍方擁有不被限制的權力。根據緬甸憲法,國防軍總司令在組織軍事行動時享有司法豁免權,得以處置任何國家緊急狀況。另外,《伊洛瓦底》(THE IRRAWADDY)雜誌在2016年8月12日刊登的評論—“Who is the Head of the Country?”,也明白指出,現今的緬甸是一個由「國務顧問」—翁山蘇姬與「國防軍總司令」—敏昂萊所共同治理的國家,代表軍方指揮官和民選領袖平起平坐,這確實與民主體制大相逕庭。

再者,漂敏登想要強調,緬甸政府各部會皆有明確的職級排序。大體上來說,是從部長(Union Minister)開始,以下是副部長(Deputy Minister)、常務秘書(Permanent Secretary)、司長(Director General)、副司長(Deputy Director General)、局長(Director)、副局長(Deputy Director)…等,按此標準,國防部長的職級應當在國防軍總司令之上。但軍方則援引緬甸「總統辦公室」公佈的行政官員「禮儀排序」(protocol list)予以反擊,國防軍總司令於此排序中名列第八,在其前面的只有總統(President)、國務顧問、二位副總統(Vice-President)、聯邦議會人民院議長(Pyithu Hluttaw Chairman)、聯邦議會民族院議長(Amyotha Hluttaw Chairman),以及聯邦首席大法官(Chief Justice of the Union),因此軍方認為漂敏登的言論對其首長有貶抑和污辱之意。另外,從實際運作來看,指揮軍隊乃至發動戰爭的實權完整掌握在國防軍總司令手中,緬甸國防部長雖然在憲法保障下,也是由軍方內部選拔,但主要負責文書工作,絕無高於國防軍總司令的權力。

2017年7月,仰光省省長漂敏登一句「緬甸國防軍總司令的職位只是司長等級」的言論,引起軍方強烈反彈。(The Myanmar Times)

軍方影響力何以延續?

2015年的緬甸全國大選,成功改變軍人專權超過五十年的政治狀態,選後關於軍方影響力究竟會「式微」或「延續」的論戰也浮上檯面。採「延續」觀點者,大多從「憲政體制」與「近代緬甸政治發展」等二個層面切入,認為軍方將繼續擁有主導緬甸選後政治的影響力。首先,在憲法體制的部分,2008年的新憲乃是在軍方嚴格操縱下通過,其中賦予軍方的諸多權力,包括:重要部長任命權(國防部長、內政部長與邊境事務部長)、四分之一國會席次保障、重要事務裁決權、總統提名權、修憲否決權,以及政權接管權,等於已將軍系主導權鎖進憲法保險箱,即便未來軍方無法獲得政黨支持,特權仍能鞏固。另外,值得一提的是,緬甸各省(邦)的軍事指揮官還擁有任命軍事官員到各級政府體系內任職的權力,因此即便經歷政權輪替,各省(邦)的行政首長多數也已改由全民盟黨員擔任,但軍方仍是各省(邦)最具行政經驗與班底的團隊,倘若軍事指揮官在政策執行上不願提供資源協助,民選行政首長將備受掣肘。

此外,在緬甸近代政治發展上,軍人代表「緬甸守護者」的思維扎根已久,就連翁山蘇姬也因身為緬甸軍隊創立者—翁山將軍的女兒,曾公開表示對軍方有特殊情感,並以維護軍隊的威信與聲望為己任。過去,軍方不斷將自身的壯大與整個國家的安危畫上等號,以內憂外患充斥為由(儘管許多只是「假想敵」),強調軍隊才是唯一能帶領緬甸邁向長治久安的組織,如果沒有他們的力圖維穩,緬甸在數次內亂下可能已分崩離析,卻絲毫不反省長期的封閉獨裁統治,或許才是阻礙國家發展的關鍵。即使緬甸已經歷民主轉型,軍方仍然堅持在民選政府嫻熟國家事務之前,他們有必要為接管政權隨時待命。如同敏昂萊在2016年緬甸國防軍閱兵儀式中所強調的,軍隊仍是鞏固國家團結的唯一力量,也是憲法的守護者,雖然緬甸已舉行民主選舉,但現在還不是軍方退出政治舞台的時候,因為在邁向民主的過程中會有不遵守法規,甚至武裝造反等情事發生,唯有杜絕此些混亂,民主才能持續進步,因此軍隊仍要扮演維持穩定的重要角色。這也是為何,當漂敏登的言論疑似貶低國防軍總司令地位時,軍方會有如此強烈的反應,甚至以「破壞軍民和諧」、「損害國家安定」等激烈用詞抨擊漂敏登。軍方更在後續文告中強調,他們於緬甸每一個重要的歷史時期,總是站在最前線,用生命維護人民、領土、主權,宣示其為緬甸國家的中流砥柱,崇高地位不容質疑。

即使緬甸已經歷民主轉型,軍方仍然堅持在民選政府嫻熟國家事務之前,他們有必要為接管政權隨時待命。如同敏昂萊在2016年緬甸國防軍閱兵儀式中所強調的,軍隊仍是鞏固國家團結的唯一力量,也是憲法的守護者。(The Myanmar Times)

敏昂萊與軍系資源

前述事例,在在顯示軍方沒有還政於民的打算,緬甸軍人干政的獨特體制將持續存在,而身為國防軍最高領袖的敏昂萊,絕對是主導緬甸未來政局發展的關鍵力量,或可說是最大力量。敏昂萊早年就學於位在彬烏倫(Pyin Oo Lwin)的緬甸聯邦軍事國防學院(Defence Services Academy, DSA),此學院旨在培養緬軍高級指揮人才。畢業後,敏昂萊被派至孟邦(Mon State),於輕步兵師擔任作戰參謀,主要負責鎮壓少數民族武裝部隊。2002年,敏昂萊被拔擢擔任三角軍區司令,專責對付金三角地區的武裝團體。2008年,敏昂萊再度晉升為緬軍第二特戰局局長,綜管克倫邦(Karen State)和撣邦(Shan State)的軍事事務,並在此時成立著名的「邊境防衛隊」(Border Guard Force, BGF),目的是將所有地方武力納入此組織,接受緬甸國防軍領導。2010年,敏昂萊因指揮作戰有功,遂接替瑞曼(Shwe Mann)擔任國防軍總司令。有評論指出,敏昂萊治軍時期,軍人地位更加提高,待遇也較優渥,特別是肩負特殊使命任務的特種部隊,所有軍需後勤均為政府直接保障。

在對外關係上,敏昂萊於今年(2019)四月的訪中行程也備受矚目,由中國國家主席—習近平與中央軍委副主席—許其亮親自會見,雙方不僅就戰略合作與緬北形勢等軍事安全議題進行交流,也討論了「一帶一路」建設與中緬邊境貿易的發展狀況,顯見中方對敏昂萊的重視,也瞭解國防軍總司令的權力影響範圍絕不僅限於軍事層面,要在緬甸推行任何重大發展計畫,都無法缺少敏昂萊的同意,否則將窒礙難行。其實,緬甸軍方掌控的社會經濟資源極多,遠超乎外界想像,以最大軍系企業—「緬甸經濟控股股份有限公司」(Myanmar Economic Holding Public Company Limited)為例,創辦者即為緬甸國防部,其下轄公司掌控眾多核心領域,包含:妙瓦底銀行(Myawaddy Bank)、妙瓦底企業集團(Myawaddy Enterprises Group)、妙瓦底旅遊公司(Myawaddy Tours & Travel),以及彬烏倫工業園區(Pyininbin Industrial Park)。另外,緬甸擁有非常豐富的自然資源(例如:礦產、木材、石油、天然氣等),販售之收益也有很大部分屬於軍方。

戒律式民主的底線

最後,由上述可知,在政治與經濟層面均享有崇高特權的情況下,不難想像軍方絕無法容許其核心利益遭受威脅,一旦緬甸的民主化發展偏離「戒律式民主」(disciplined democracy)的軌道,軍方勢必會直接干預,甚至接管政權。緬甸2015年大選的過程與結果,曾被視為影響該國能否邁向實質民主之路的關鍵,但從本文的分析來看,儘管軍方扶植的魁儡政黨—聯邦鞏固與發展黨」(the Union Solidarity and Development Party, USDP)在選舉中大敗,軍方的主政權並未因選舉落敗而喪失,反倒藉由全民盟無法拒絕的權力分享與敏昂萊的野心干政而更形鞏固。

參考資料:

喬納˙費希爾,「緬甸政治強人罕見接受BBC專訪」,BBC中文網,2015年7月20日。

華軒,「軍方發表對仰光省行政長官的立場」,緬華網,2017年7月13日。

Lawi Weng, “Who is the Head of the Country?” THE IRRAWADDY, August 12, 2016

緬甸閱兵 軍隊是團結國家的唯一力量」,BBC中文網,2016年3月27日。

梅世雄,「習近平會見緬甸國防軍總司令敏昂萊」,新華社,2019年4月10日。

司徒宇,<軍人勢力對緬甸新政局的影響:「式微」或「延續」?>,全球政治評論,第58期,2017年4月,頁71-96。

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