司徒宇／國立暨南國際大學華語文教學碩士學位學程助理教授
2021年2月1日，緬甸軍方發動軍事政變，終結透過民主程序產生並且成功連任的文人政府，2010年以來被形容為「緬甸之春」的民主化進程霎時逆轉。軍方以2008年在其嚴格控制下，強迫民眾公投通過的憲法為依據，宣稱去年（2020）議會選舉有重大舞弊導致國家分裂，為維持國家團結，乃拘禁包括翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）在內的政府高層官員與全國民主聯盟（National League for Democracy，以下簡稱「全民盟」）幹部，同時宣佈正式接管政府，國家進入為期一年的緊急狀態，由國防軍總司令—敏昂萊（Min Aung Hlaing）掌權，軍系背景的副總統敏瑞（Myint Swe）擔任代理總統。
伴隨政變消息而來的，是全國部分通訊系統中斷、銀行暫時關閉、首都奈比都（Naypyidaw）道路被封鎖、通往國際機場的道路也被阻斷，社會多了些許緊張氛圍。而仰光也出現糧食搶購潮，筆者於2月1日早晨與居住在仰光的友人聯繫，他表示已前往賣場採購二週的食物，隨後便以無奈的語氣說到：「儘管軍方一再表達對大選不滿，但真的發生政變，還是讓人感到驚訝…」
相較於「政變成癮」的泰國（自1932年至今共發生過21次軍事政變），緬甸歷史上僅發生過3次政變：第一次是1962年，由軍事強人尼溫（Ne Win）所發動，推翻經由選舉產生的努（U Nu）文人政府，使緬甸開始超過半世紀的軍人統治；第二次是1990年，當時全民盟在議會選舉中獲得大勝，贏得超過80%的席位，而軍方支持的國家團結黨（the National Unity Party, NUP）只獲得約2%的席次，但軍政府不僅拒絕承認選舉結果，也不願將政權轉交給新國會，只在選後提出「先制憲，再交權」的原則，並表示在新憲頒佈之前，國會暫時不開議；第三次則為此次2021年的政變。
緬甸軍方宣稱去年（2020）議會選舉有重大舞弊導致國家分裂，為維持國家團結，拘禁包括翁山蘇姬在內的政府高層官員與全民盟幹部，同時宣佈正式接管政府，國家進入為期一年的緊急狀態。（REUTERS）
有專家認為，就客觀形勢上來說，今年的政變與1962年那次較為類似，皆為緬甸政治發展軌跡帶來重大改變，儘管軍方承諾待緊急狀態結束後將會重啟選舉，但翁山蘇姬的被捕可能意味其政治生涯提早結束，也連帶削弱全民盟的政治勢力。其實，近日傳媒的報導充斥對緬甸政治發展的預測，且大多採悲觀立場，但筆者認為目前仍難判斷此次政變對緬甸帶來的影響，敏昂萊會否複製過去軍事強人的手段，大行獨裁統治？也猶未可知，此刻的預測皆難有定準。因此，本文將著重探討緬甸軍方此次發動政變的原因，並從「近因」和「遠因」二個層面進行分析。
一、2021軍事政變的「近因」：大選挫敗
2015年大選，是緬甸睽違25年後首次公開競爭的選舉，翁山蘇姬挾其民主女神的光環，不負眾望地帶領全民盟於上、下議院的「可選舉議席」中囊括近八成（78%）的席次，使該黨擁有完全執政的優勢，成為緬甸第一大黨。而由軍方支持的聯邦鞏固與發展黨（Union Solidarity and Development Party，以下簡稱「鞏發黨」）當年只獲得不到一成（8%）的席次，聲望似乎已跌至谷底，難有再起的機會。
然而，全民盟執政的第一任期乏善可陳，緬甸內戰依舊頻繁，加以殘破的基礎建設未見改善，政策制定速度如同「冰河移動」，經濟改革跟不上企業成長，不僅使投資者卻步，也讓許多民眾直言批評新政府的無能。在此情況下，許多專家預測，全民盟2020大選的成績可能不如2015亮眼，而代表軍方的鞏發黨或將趁勢而起，即便無法撼動全民盟第一大黨的地位，最少能取得較2015年更多的席位，提高在議會的聲量。
但2020大選並未照前述預測進行，反倒是複製了2015年的結果，全民盟突破政績委靡與新冠疫情的挑戰，再度取得壓倒性勝利，而且贏得比五年前更多，於「可選舉議席」中囊括超過八成（83%）的席次。相反的，鞏發黨席次則持續下跌，只獲得近7%的席位，也代表選前鞏發黨意圖從「經濟」與「國安」議題切入，證明其治理能力優於全民盟的策略完全失效。另外，我們由2020的選舉結果還能觀察出二個重要跡象：
（一）緬甸人民對「其他政黨」仍然缺乏信任感—部分代表少數民族的小黨曾於選前協商合併，希望藉此吸引人民支持在地的政黨，例如欽族、克倫族、克欽族的小黨，早在2018年各別完成合併，也難以在此次大選斬獲席次。
（二）緬甸人民對「軍方」仍充滿畏懼—儘管在少數民族的叛亂活動與羅興亞議題上，有為數不少的民眾支持軍方以強硬手段回應，甚而將軍方視為國家主權的捍衛者，但過去超過五十年的獨裁統治陰影，使緬甸淪為東南亞最落後國家的記憶，仍然是他們無法輕易忘卻的。
緬甸2020大選複製了2015年的結果，全民盟突破政績委靡與新冠疫情的挑戰，再度取得壓倒性勝利，而且贏得比五年前更多。（EPA）
然而，面對大選慘敗的難堪結果，緬甸軍方並未將重點擺在改革自我缺失，以重拾民心；反倒以2020選舉存在大規模舞弊為由，逮捕多位包含翁山蘇姬在內的民選政府領袖，表面上的說法是為處理選舉舞弊，實質則為發動軍事政變，以非民主方式奪權。其實，敏昂萊於選前即曾公開批評政府和聯邦選委會在選務上的缺失，例如：部分少數民族地區以「安全」為由取消選舉、選舉人名冊有誤等，並強調軍方是緬甸的「監護人」，將密切關注選舉工作的進行。上述舉動從現在看來，似乎已在為可預見的敗選尋找出路，更為軍事政變的發動埋下伏筆。
因此，儘管緬甸聯邦選委會曾於1月28日發佈聲明回應軍方指控，表示選舉人名冊的缺陷（些許姓名重複）並無造成舞弊現象，更無法影響選舉結果的可靠性；但軍方仍漠視此回應，執意以政變手段接管政權。背後最主要、直接的原因乃是，2020的再度慘敗已讓軍方認清事實，瞭解民心的向背，他們無法在民主選舉的規則下與翁山蘇姬（全民盟）相抗衡，更遑論重新掌握政權（即便2008憲法已給予軍方許多特權）。只能透過軍事政變將既有規則打破，進而重新制定「更加」符合軍方利益的遊戲規則，否則他們將更難在全民盟第二任期鞏固權力。
二、2021軍事政變的「遠因」：敏昂萊欲鞏固「軍方」及「自身」利益
筆者曾於2019年6月發表評論探討緬甸軍方的干政野心，從仰光省省長—漂敏登（Phyo Min Thein）「疑似」貶低敏昂萊地位的事件切入，闡述軍方在緬甸的地位如何不容質疑；並且認為在政治（不正義的憲政體制保障）與經濟（盤根錯節的軍系企業）層面均享有崇高特權的情況下，軍方絕無法容許其利益遭受威脅，一旦緬甸的民主化發展偏離其所設定的遊戲規則，軍方勢必會直接干預，甚至發動政變。換言之，緬甸軍方絕非如表面上所言，僅以維持國家穩定的「守護者」角色自居；雖然在2015年大選後，軍系背景出身的總統登盛（Thein Sein）第一時間表態支持選舉結果，使緬甸完成歷史首次的政權和平移轉，但實際上，軍方從未有退出政治舞台、還政於民的打算，更為接管政權隨時待命。
緬甸國防軍總司令敏昂萊。（AFP）
學者施密特（Philippe C. Schmitter）曾針對民主化過程中「文武關係」如何安排提出一個假設：「在民主秩序裡，軍隊應該被賦予（或被接受擁有）若干穩定的、合法的以及制度化的地位。」而要達成前述目標的首要條件即為，引導武裝部隊（軍方）放棄傳統的角色認知，包括：做為社會秩序最終維護者、國家光榮的象徵與國家利益的唯一界定者。但很明顯的，從緬甸近代政治發展來看，軍方並未被引導、也堅持不放棄前述傳統角色認知，反而不斷將自身的壯大與國家安危畫上等號，強調軍隊才是唯一能帶領緬甸邁向長治久安的組織；更認為即使緬甸經歷民主轉型，軍隊還是鞏固國家團結的唯一力量，以及憲法的守護者。在前述設定下，2021年軍事政變就成為敏昂萊維護軍方利益的唯一手段，也可藉此弭平因敗選而來的異議之聲。
最後，現年64歲的敏昂萊已屆強制退役年齡（65歲），軍旅生涯從孟邦（Mon State）「作戰參謀」做起，到「三角軍區司令」，再到「緬軍第二特戰局局長」，好不容易於2010年因指揮作戰有功，被拔擢擔任「國防軍總司令」，上任後也持續為軍隊進行現代化的改造計畫，向各個武器出口大國購買新型武器。種種跡象顯示，儘管敏昂萊屆齡退休，卻絕不可能將過去打下的美好江山拱手讓人。因此，曾有緬甸分析家指出，敏昂萊有從政的企圖心，希望以平民身份參選，並在鞏發黨的協助下獲得更高職位。但鞏發黨去年11月的潰敗，讓敏昂萊夢想破滅，進而認知到必須透過政變先將大權握在手中，以便重新安排、操縱對其有利的選舉。
參考資料：
1. 司徒宇，「維穩還是維權？緬甸軍方的干政野心」，超A評論—自由電子報自由評論網，2019年6月。
2. 司徒宇，「2018緬甸補選的啟示：全國民主聯盟危機浮現？」，超A評論—自由電子報自由評論網，2018年11月。
3. 陳佩修，「軍人與政治：泰國的軍事政變與政治變遷」（台北市：中研院人社中心，2009年）。
4. 張正芊譯，「緬甸軍隊總司令敏昂萊發動政變 暴露政治野心」，中央社，2021年 2月1日。
5. 國際中心，「軍方從未停止干政 專家：疑中國默許 翁山政途料結束」，蘋果日報，2021年2月1日。
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