晴時多雲

一路向南》2021緬甸軍事政變成因剖析

近日傳媒的報導充斥對緬甸政治發展的預測,且大多採悲觀立場,但目前仍難判斷此次政變對緬甸帶來的影響,敏昂萊會否複製過去軍事強人的手段,大行獨裁統治?也猶未可知,此刻的預測皆難有定準。因此,本文將著重探討緬甸軍方此次發動政變的原因,並從「近因」和「遠因」二個層面進行分析。

司徒宇/國立暨南國際大學華語文教學碩士學位學程助理教授

2021年2月1日,緬甸軍方發動軍事政變,終結透過民主程序產生並且成功連任的文人政府,2010年以來被形容為「緬甸之春」的民主化進程霎時逆轉。軍方以2008年在其嚴格控制下,強迫民眾公投通過的憲法為依據,宣稱去年(2020)議會選舉有重大舞弊導致國家分裂,為維持國家團結,乃拘禁包括翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)在內的政府高層官員與全國民主聯盟(National League for Democracy,以下簡稱「全民盟」)幹部,同時宣佈正式接管政府,國家進入為期一年的緊急狀態,由國防軍總司令—敏昂萊(Min Aung Hlaing)掌權,軍系背景的副總統敏瑞(Myint Swe)擔任代理總統。

伴隨政變消息而來的,是全國部分通訊系統中斷、銀行暫時關閉、首都奈比都(Naypyidaw)道路被封鎖、通往國際機場的道路也被阻斷,社會多了些許緊張氛圍。而仰光也出現糧食搶購潮,筆者於2月1日早晨與居住在仰光的友人聯繫,他表示已前往賣場採購二週的食物,隨後便以無奈的語氣說到:「儘管軍方一再表達對大選不滿,但真的發生政變,還是讓人感到驚訝…」

相較於「政變成癮」的泰國(自1932年至今共發生過21次軍事政變),緬甸歷史上僅發生過3次政變:第一次是1962年,由軍事強人尼溫(Ne Win)所發動,推翻經由選舉產生的努(U Nu)文人政府,使緬甸開始超過半世紀的軍人統治;第二次是1990年,當時全民盟在議會選舉中獲得大勝,贏得超過80%的席位,而軍方支持的國家團結黨(the National Unity Party, NUP)只獲得約2%的席次,但軍政府不僅拒絕承認選舉結果,也不願將政權轉交給新國會,只在選後提出「先制憲,再交權」的原則,並表示在新憲頒佈之前,國會暫時不開議;第三次則為此次2021年的政變。

緬甸軍方宣稱去年(2020)議會選舉有重大舞弊導致國家分裂,為維持國家團結,拘禁包括翁山蘇姬在內的政府高層官員與全民盟幹部,同時宣佈正式接管政府,國家進入為期一年的緊急狀態。(REUTERS)

有專家認為,就客觀形勢上來說,今年的政變與1962年那次較為類似,皆為緬甸政治發展軌跡帶來重大改變,儘管軍方承諾待緊急狀態結束後將會重啟選舉,但翁山蘇姬的被捕可能意味其政治生涯提早結束,也連帶削弱全民盟的政治勢力。其實,近日傳媒的報導充斥對緬甸政治發展的預測,且大多採悲觀立場,但筆者認為目前仍難判斷此次政變對緬甸帶來的影響,敏昂萊會否複製過去軍事強人的手段,大行獨裁統治?也猶未可知,此刻的預測皆難有定準。因此,本文將著重探討緬甸軍方此次發動政變的原因,並從「近因」和「遠因」二個層面進行分析。

一、2021軍事政變的「近因」:大選挫敗

2015年大選,是緬甸睽違25年後首次公開競爭的選舉,翁山蘇姬挾其民主女神的光環,不負眾望地帶領全民盟於上、下議院的「可選舉議席」中囊括近八成(78%)的席次,使該黨擁有完全執政的優勢,成為緬甸第一大黨。而由軍方支持的聯邦鞏固與發展黨(Union Solidarity and Development Party,以下簡稱「鞏發黨」)當年只獲得不到一成(8%)的席次,聲望似乎已跌至谷底,難有再起的機會。

然而,全民盟執政的第一任期乏善可陳,緬甸內戰依舊頻繁,加以殘破的基礎建設未見改善,政策制定速度如同「冰河移動」,經濟改革跟不上企業成長,不僅使投資者卻步,也讓許多民眾直言批評新政府的無能。在此情況下,許多專家預測,全民盟2020大選的成績可能不如2015亮眼,而代表軍方的鞏發黨或將趁勢而起,即便無法撼動全民盟第一大黨的地位,最少能取得較2015年更多的席位,提高在議會的聲量。

但2020大選並未照前述預測進行,反倒是複製了2015年的結果,全民盟突破政績委靡與新冠疫情的挑戰,再度取得壓倒性勝利,而且贏得比五年前更多,於「可選舉議席」中囊括超過八成(83%)的席次。相反的,鞏發黨席次則持續下跌,只獲得近7%的席位,也代表選前鞏發黨意圖從「經濟」與「國安」議題切入,證明其治理能力優於全民盟的策略完全失效。另外,我們由2020的選舉結果還能觀察出二個重要跡象:

(一)緬甸人民對「其他政黨」仍然缺乏信任感—部分代表少數民族的小黨曾於選前協商合併,希望藉此吸引人民支持在地的政黨,例如欽族、克倫族、克欽族的小黨,早在2018年各別完成合併,也難以在此次大選斬獲席次。

(二)緬甸人民對「軍方」仍充滿畏懼—儘管在少數民族的叛亂活動與羅興亞議題上,有為數不少的民眾支持軍方以強硬手段回應,甚而將軍方視為國家主權的捍衛者,但過去超過五十年的獨裁統治陰影,使緬甸淪為東南亞最落後國家的記憶,仍然是他們無法輕易忘卻的。

緬甸2020大選複製了2015年的結果,全民盟突破政績委靡與新冠疫情的挑戰,再度取得壓倒性勝利,而且贏得比五年前更多。(EPA)

然而,面對大選慘敗的難堪結果,緬甸軍方並未將重點擺在改革自我缺失,以重拾民心;反倒以2020選舉存在大規模舞弊為由,逮捕多位包含翁山蘇姬在內的民選政府領袖,表面上的說法是為處理選舉舞弊,實質則為發動軍事政變,以非民主方式奪權。其實,敏昂萊於選前即曾公開批評政府和聯邦選委會在選務上的缺失,例如:部分少數民族地區以「安全」為由取消選舉、選舉人名冊有誤等,並強調軍方是緬甸的「監護人」,將密切關注選舉工作的進行。上述舉動從現在看來,似乎已在為可預見的敗選尋找出路,更為軍事政變的發動埋下伏筆。

因此,儘管緬甸聯邦選委會曾於1月28日發佈聲明回應軍方指控,表示選舉人名冊的缺陷(些許姓名重複)並無造成舞弊現象,更無法影響選舉結果的可靠性;但軍方仍漠視此回應,執意以政變手段接管政權。背後最主要、直接的原因乃是,2020的再度慘敗已讓軍方認清事實,瞭解民心的向背,他們無法在民主選舉的規則下與翁山蘇姬(全民盟)相抗衡,更遑論重新掌握政權(即便2008憲法已給予軍方許多特權)。只能透過軍事政變將既有規則打破,進而重新制定「更加」符合軍方利益的遊戲規則,否則他們將更難在全民盟第二任期鞏固權力。

二、2021軍事政變的「遠因」:敏昂萊欲鞏固「軍方」及「自身」利益

筆者曾於2019年6月發表評論探討緬甸軍方的干政野心,從仰光省省長—漂敏登(Phyo Min Thein)「疑似」貶低敏昂萊地位的事件切入,闡述軍方在緬甸的地位如何不容質疑;並且認為在政治(不正義的憲政體制保障)與經濟(盤根錯節的軍系企業)層面均享有崇高特權的情況下,軍方絕無法容許其利益遭受威脅,一旦緬甸的民主化發展偏離其所設定的遊戲規則,軍方勢必會直接干預,甚至發動政變。換言之,緬甸軍方絕非如表面上所言,僅以維持國家穩定的「守護者」角色自居;雖然在2015年大選後,軍系背景出身的總統登盛(Thein Sein)第一時間表態支持選舉結果,使緬甸完成歷史首次的政權和平移轉,但實際上,軍方從未有退出政治舞台、還政於民的打算,更為接管政權隨時待命。

緬甸國防軍總司令敏昂萊。(AFP)

學者施密特(Philippe C. Schmitter)曾針對民主化過程中「文武關係」如何安排提出一個假設:「在民主秩序裡,軍隊應該被賦予(或被接受擁有)若干穩定的、合法的以及制度化的地位。」而要達成前述目標的首要條件即為,引導武裝部隊(軍方)放棄傳統的角色認知,包括:做為社會秩序最終維護者、國家光榮的象徵與國家利益的唯一界定者。但很明顯的,從緬甸近代政治發展來看,軍方並未被引導、也堅持不放棄前述傳統角色認知,反而不斷將自身的壯大與國家安危畫上等號,強調軍隊才是唯一能帶領緬甸邁向長治久安的組織;更認為即使緬甸經歷民主轉型,軍隊還是鞏固國家團結的唯一力量,以及憲法的守護者。在前述設定下,2021年軍事政變就成為敏昂萊維護軍方利益的唯一手段,也可藉此弭平因敗選而來的異議之聲。

最後,現年64歲的敏昂萊已屆強制退役年齡(65歲),軍旅生涯從孟邦(Mon State)「作戰參謀」做起,到「三角軍區司令」,再到「緬軍第二特戰局局長」,好不容易於2010年因指揮作戰有功,被拔擢擔任「國防軍總司令」,上任後也持續為軍隊進行現代化的改造計畫,向各個武器出口大國購買新型武器。種種跡象顯示,儘管敏昂萊屆齡退休,卻絕不可能將過去打下的美好江山拱手讓人。因此,曾有緬甸分析家指出,敏昂萊有從政的企圖心,希望以平民身份參選,並在鞏發黨的協助下獲得更高職位。但鞏發黨去年11月的潰敗,讓敏昂萊夢想破滅,進而認知到必須透過政變先將大權握在手中,以便重新安排、操縱對其有利的選舉。

參考資料:

1. 司徒宇,「維穩還是維權?緬甸軍方的干政野心」,超A評論—自由電子報自由評論網,2019年6月。

2. 司徒宇,「2018緬甸補選的啟示:全國民主聯盟危機浮現?」,超A評論—自由電子報自由評論網,2018年11月。

3. 陳佩修,「軍人與政治:泰國的軍事政變與政治變遷」(台北市:中研院人社中心,2009年)。 

4. 張正芊譯,「緬甸軍隊總司令敏昂萊發動政變 暴露政治野心」,中央社,2021年 2月1日。

5. 國際中心,「軍方從未停止干政 專家:疑中國默許 翁山政途料結束」,蘋果日報,2021年2月1日。

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