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專欄

聚焦南海》太平島究竟該主張何種領海基線?

中國吹沙填海南沙島礁後,正在進行島礁的硬體建設與防衛性質的軍事化措施,地級市三沙市的行政組織也同步進行改革,但法律主張要有所本,便會朝著「亞洲海事透明倡議」預判的方向前進,至於台灣到底在甚麼時機,採用甚麼方式公告太平島與中洲礁的領海基線,端賴政府智慧而定。

林廷輝

近期美國智庫「戰略與國際研究中心」(CSIS)下的「亞洲海事透明倡議」(Asia Maritime Transparency Initiative, AMTI)在其中文版網頁,費盡心力地研究中國未來可能在南沙群島劃設的領海基線進行討論,這篇題目名為「線外之音:下一個南沙群島法律爭議」的文章,中文用字遣詞與習慣,顯然是有經過本國語為中文的「高人」指點,不過仍有許多美中不足的地方,特別是在專用語及某些海洋法法律用語方面,仍與現今海洋法用語有所出入,例如文中將Continental Shelf翻譯成日文用語「大陸棚」,然中國用語為「大陸架」(1982年《聯合國海洋法公約》中文作準文本用法),台灣用語則為「大陸礁層」(1958年《大陸礁層公約》中文作准文本用法)。

「亞洲海事透明倡議」之所以要探討這個「嚴肅的課題」,顯然與2018年位在北京的「中國國際法學會」(CSIL)出版的《南海仲裁案裁決之批判》(The South China Sea Arbitration Awards: A Critical Study)有關,除了挑戰仲裁庭有權管轄及該案具有可受理性外,中國國際法學界關切的領個問題,包括「洋中(遠海)群島」及「歷史性權利」等問題,已在本專欄前文討論過,因此本文不再贅述,不過,從「洋中(遠海)群島」問題而衍生出來的領海基線畫設方式問題,則是未來所有南海爭端當事國所要面對的,因為,在南海南部海域,倘若中國要像其在東海主張「防空識別區」(ADIZ),就必須先確定領空在哪,要確定領空範圍,就要先確定領海範圍,要確定領海範圍,就非得要有領海基線不可,環環相扣,也成為中國步步為營,以「實力」(吹沙填海、軍事化島礁)與「法律戰」(設定三沙市、堅守西沙群島的基線劃法、不參與仲裁但對其進行法律批判)鯨吞蠶食南海。

不過,當美國重要智庫「戰略與國際研究中心」以中文並採匿名方式點名這個問題,顯然中美之間南海的「法律戰」正各自準備糧草彈藥中,台灣當然無法自絕於這場戰火之外,但台灣在法律上必須要有自己的「防衛機制」,至少形成保護網,不至於不被流彈打到。

AMTI認定中國的可能四種畫法

首先,「亞洲海事透明倡議」協助中國提出可能的四種南沙群島領海基線的畫法,由於中國國內法僅有「直線基線法」,因此,以下四種畫法均以此種方式呈現:

第一種畫法,認為北京將忽視1982年《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的一切規定,並將其認定屬於南沙群島的每個特徵(features應譯為「地物」)包圍在基線之內。「亞洲海事透明倡議」認為這會把「低潮高地」(LTE)整個畫入,而這種基線得出的水域與陸地面積比率為13,339:1。

第一種畫法,認為北京將忽視1982年《聯合國海洋法公約》的一切規定,並將其認定屬於南沙群島的每個特徵包圍在基線之內。

第二種畫法,中國可能尋求將所有南沙群島包圍,但限縮基線的長度,避免任何基線段超過100浬(為何以100浬為基礎,因海洋法公約規定群島基線長度不應超過100浬)。但這種水域與陸地面積比率仍為12,038:1。

第二種畫法,將所有南沙群島包圍,但限縮基線的長度,避免任何基線段超過100浬。 

第三種畫法則是,中國僅在浮出水面的特徵(應為「地物」)週邊及低潮高地附近繪製基線。水域與陸地面積比率為6,494:1。

第三種畫法,中國僅在浮出水面的特徵(應為「地物」)週邊及低潮高地附近繪製基線。

第四種畫法可能與海洋法公約接近,也就是以群礁為一個單位,因此會出現六個可能的群礁,包括九章群礁、鄭和群礁、南鑰島(道明群礁)、中業群礁(包括附近的渚碧礁,位於12浬之內)、北子島(中文稱雙子礁)和零丁礁(London Reefs,中文為尹慶群礁),並將這些群礁內的低潮高地納入,再去畫設每一個群礁的領海基線,當然,如前所述,中國僅有「直線基線」的畫法,因此,六組群礁畫設出的領海基線,整體呈現的水域與陸地面積比率為275:1。

第四種畫法,以群礁為一個單位,因此會出現六個可能的群礁。

在預測中國可能的畫設方法後,「亞洲海事透明倡議」點明了中國畫設領海基線的意圖,便是要從這些南沙群島的地物起算專屬經濟海域與大陸礁層的主張。   

之所以要探討中國可能在南沙群島的領海基線畫法,主要原因與2016年7月12日「南海仲裁案」仲裁庭裁斷文中的一個主張,仲裁庭認為:「《聯合國海洋法公約》並未規定如南沙群島的一系列島嶼可以作為一個整體共同產生海洋區域。」當仲裁庭的裁斷被多數國家及國際法學者所接受下,那南沙群島究竟要採取何種方式畫設領海基線而因此符合《聯合國海洋法公約》規定,便成為南海重要的問題。

姑且不論「亞洲海事透明倡議」的猜測是否準確,也不論「中國國家海洋局」先進及海洋法學界對南沙群島的「領海基線」畫設方法是否觀點一致,純就政治角度分析,中國不可能自打「西沙群島」劃設領海基線方法的嘴巴;也就是說,即使與「《聯合國海洋法公約》有所出入,但「亞洲海事透明倡議」前三種畫法,才比較符合中國在本土的領海基線、西沙群島的領海基線、釣魚台列嶼的領海基線的畫法,使其基線政策成為「不連續」,因此,第四種畫法可能性並不大。

「太平島」該怎麼畫設「領海基線」?

但對台灣而言,「太平島」的領海基線在政治上與法律上構成非常有趣的現象。在政治上,南沙群島雖各有領土主張的聲索國門,但目前沒有任何一國畫設領海基線,如果「太平島」優先公告,將會形成北京歡迎,美國沉默,東南亞國家抗議的局面,但如果中國優先公告,將形成台北不跟進,美國批評,東南亞國家抗議的局面;從法律技術層面觀之,「太平島」公告的領海基線,將會成為各方檢視的標竿,也可能意外地成為中美新一波南海法律戰中的「範本」。至於為何會成為「範本」?必須先探討「太平島」領海基線的可能畫法。

首先是「太平島」領海基線與南海U形線彼此間的關係,由於我國在1999年公告「第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」時,就在U形線內的東沙群島採「混和基線法」、民主礁(黃岩島)採「正常基線」畫設領海基線,而在南沙群島方面提及:「在我國傳統U形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土,其領海基線採直線基線及正常基線混合基線法劃定,有關基點名稱、地理坐標及海圖另案公告。」因此,早已在南沙群島埋下領海基線的伏筆,也就是採用「直線基線及正常基線混合基線法」畫設領海基線,至於劃設的可能範圍如何,則是接下來探討的焦點:

第一種可能畫法:以南沙群島作為單一整體,以群島最外緣各乾礁為其基點,採用混合基線法畫設。

這種畫法也可能將低潮高地作為基點,理論上是因台灣官方目前仍主張擁有所有南沙群島的島礁,因此這種畫法理論上似乎行得通,而採大面積方式主張海洋權利,北京似乎會比較滿意台灣的作法,但此可能與《聯合國海洋法公約》的精神與規範背道而行,台灣將遭到國際社會「譴責」,後果不堪設想。

在政治上,南沙群島雖各有領土主張的聲索國門,但目前沒有任何一國畫設領海基線,如果「太平島」優先公告,將會形成北京歡迎,美國沉默,東南亞國家抗議的局面,但如果中國優先公告,將形成台北不跟進,美國批評,東南亞國家抗議的局面。(AP)

第二種可能畫法:以南沙群島內的「各個礁群」為單位,以各個礁群之最外緣各乾礁為其基點,採用混和基線法畫設。

選定的礁群可能如「亞洲海事透明倡議」猜測的六個礁群,但另外可能需要再加上「五方礁」、「榆亞暗沙」、「安度灘」、「南薇灘」、「萬安灘」等地,不過同樣的問題是,沒有實質有效的佔領,且每一個礁群的畫設方法如納入低潮高地,也將成為爭議點。

第三種可能畫法:目前台灣宣稱擁有太平島以及鄰近的中洲礁,因此可能的畫法便是採用混和基線法,將太平島與中洲礁視為一個整體,連接兩個島礁畫設領海基線。

不過畫設的理由是否符合《聯合國海洋法公約》第7條規定標準:「在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼,測算領海寬度的基線的畫定可採用連接各適當點的直線基線法。」也就是說,台灣雖名為採用混和基線法,但某些線段需要採用直線基線法的前提是「海岸線極為曲折」,但太平島與中洲礁的海岸線是否極為曲折,見仁見智,難有定論。

第四種可能畫法:以太平島及中洲礁各自的低潮線作為領海基線,也就是仿照目前我國在民主礁(黃岩島)與釣魚台列嶼採用的「正常基線法」。

這種畫法是中國無法跟進的,除非修改中國自身的國內法。同時在政治上的效應將會是北京沉默、美國私下鼓勵(避免得罪東南亞其他國家)、東南亞國家形式上抗議,以公告「第二批領海基線、領海及鄰接區外界線」名義對外,確認太平島與中洲礁各自的領海基線後,並據此確定海域範圍,適用海洋相關法規,則是台灣要努力的方向。

中國吹沙填海南沙島礁後,正在進行島礁的硬體建設與防衛性質的軍事化措施,地級市三沙市的行政組織也同步進行改革,但法律主張要有所本,便會朝著「亞洲海事透明倡議」預判的方向前進,至於台灣到底在甚麼時機,採用甚麼方式公告太平島與中洲礁的領海基線,端賴政府智慧而定。

至於「亞洲海事透明倡議」擔憂中國將基於這些南沙群島的地物起算專屬經濟海域與大陸礁層的主張,太平島與中洲礁在台灣不接受仲裁庭在「南海仲裁案」中否定享有專屬經濟海域與大陸礁層後,未來這兩個島礁並沒有像中國這樣主張南沙群島整體島礁的概念下,如何進一步主張專屬經濟海域與大陸礁層,這又將是另一個複雜的海洋權利問題了。

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