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專欄

聚焦南海》中國永暑礁「海上救助中心」掛牌,台灣應積極經略太平島

永暑礁的海上救助中心,其能量早已超越台灣的太平島海上救援能量,中國設立海上救助中心原本是一個好事,但中國通常不會將該中心輕易對外開放,此外,藉由海上救難進行南沙群島島礁軍事力量的部署,可能才是中國真正的企圖,而這點,與台灣經營太平島的政策方向表面上看似一致,但實則相反,此際,蔡英文政府應該積極思考如何進一步經略太平島。

林廷輝

中國在2018年7月派遣救難船「南海救115」進駐渚碧礁後,另一艘救難船「南海救117」也相繼進入南海與「南海救115」輪班,執行南海海上救援的任務,2019年1月29日,中國官媒《新華社》報導,中國交通運輸部在永暑礁設立的「南沙群島海上救助中心」正式掛牌,宣稱將履行國際公約,保障南海海域海上航行和運輸安全的具體舉措。由於中國在永暑礁擁有3,150公尺長的機場跑道,同時島礁上的醫療硬體設施及救護器材也建構完整,再加上中心的設立,資源相對要比周邊國家多。

因此,永暑礁的海上救助中心,其能量早已超越台灣的太平島海上救援能量,中國設立海上救助中心原本是一個好事,也是一件善事,但中國通常不會將該中心輕易對外開放,此外,藉由海上救難進行南沙群島島礁軍事力量的部署,可能才是真正的企圖,而這點,與台灣經營太平島的政策方向表面上看似一致,但實則相反,而此際,蔡英文政府應該積極思考如何進一步經略太平島。

人道救援,多少軍事活動假汝之名以行之?

2018年10月,首次中國與東協的海上聯合軍演,各方以驗證「海上意外相遇規則」(CUES)及聯合搜救、編隊通訊操演等內容,日本無論是海上保安廳或者是海上自衛隊與菲律賓、越南的演習,通常科目也掛上了海上救難,同樣地,中國建造南沙群島的三條機場跑道,也都以人道救援為名,進行了軍事目的的部署,畢竟,人道救援涉及的指管通情系統,與軍事C4ISR毫無違和之感。

不過,在國家使用武力侵略另一個國家非法的年代,軍事演習可能會激起不必要的誤會,因而採用人道救援演習,也是情有可原,各國心知肚明,也不點破。也因此,如果有南海周邊國家或域外國家刻意要求中國開放永暑礁的「救助中心」參觀或者隨意可以開放其他國家使用,那中國也一定不會隨意答應,除非透過申請允許後,在限制範圍內由專人登島講說參觀,不過可以確定的是,持有台胞證的台灣民眾是無法登上永暑礁的,畢竟從三亞到永興島的觀光郵輪,僅限持有中國身分證的良好公民才能夠登船旅遊,暢遊西沙群島。可見,永暑礁無論救助中心做得多好,醫療設備多齊全,也都不會改變軍事活動的屬性。

永暑礁無論救助中心做得多好,醫療設備多齊全,也都不會改變軍事活動的屬性。(圖:南海研究論壇)

永暑礁成立「海上救助中心」對台灣的影響

如前所述,中國在永暑礁設立了「海上救助中心」原本是一件好事,但其目的絕非為了「救助」或「救難」,仍然有其軍事目的,而未來更可能以此中心為基地,進一步推動其在南沙島礁的經略計畫,對台灣的影響大致上有以下幾點:

一、太平島的「人道救援中心(島)」的優勢被永暑礁的「海上救助中心」超越:

即使目前從「南援一號」到「南援三號」都看得到海巡署的用心,但這是為了演習而進行的大規模海上部署,演習結束大多數的船艦與設備都歸建,而在太平島上的「南沙醫院」,雖然與國軍高雄總醫院建構了遠距離的醫療系統,實施視訊會診,實際上也進行海難救助數十起,但之後在規模與量的部分將被永暑礁所超越,且永暑礁上的駐軍為了「業績」,以及試圖由這些行動建構「沿岸國履行國際公約的義務」,間接證明「有效管轄」,永暑礁在「海上救助中心」揭牌後的活動將大幅增加,雖然太平島的南沙醫院主要以服務島上官兵為主,但在人道救援方面實際上也無須與永暑礁「競賽」,以「質」取勝恐怕才是未來優先要考慮的。

二、永暑礁的「海上救助中心」將作為中國與東協海上救難演習的基地,仍排除台灣參與多邊機制:

為了改善近幾年來中國在南海的強勢作為,耀武揚威的形象,中國勢必採取敦親睦鄰的「睦鄰外交」政策,在2018年中國與東協國家進行了電腦模擬聯合演習及在湛江外海進行實兵聯合演習,無論是電腦或湛江海域均非南海爭議海域,在2019年美國也要與東協國家進行軍演,中國與東協國家則要舉行第二次軍演之際,永暑礁在中國對外宣傳中,進行填海造陸或吹沙填海都是為了人道考量,因此,中國將會藉此機會展現善意,試著讓「海上救助中心」成為中國與東協國家之間的「公共財」(public goods),但這種理想在現實面上將遇到某些問題,例如越南或菲律賓是否會顧慮因此而間接承認中國擁有永暑礁的島嶼主權及管轄權,恐怕因此影響到演習的規劃,中國會試著化解各國的疑慮,但東協國家買不買單,端看中國的外交手腕。

即使目前從「南援一號」到「南援三號」都看得到海巡署的用心,但這是為了演習而進行的大規模海上部署,演習結束大多數的船艦與設備都歸建。(圖:海巡署提供)

不過,台灣依舊被排除在南海多邊海上救援機制之外,由於包括《南海行為準則》在內都將規範海上救難,原本中國經略南沙的路線沒有改變,持續進行島礁軍事化建設,這會讓中國與各國為敵,而間接凸顯台灣在南沙存在講求和平、人道的反差,但如果中國調整路線,全力經營人道救援,同時運用永暑礁的多功能機制,包括大氣資料的提供、通訊設備的服務、雷達衛星系統資料的分享或甚至有關海洋水文與地底活動資料的研究,這對中國轉變其形象是有幫助的,雖然中國此舉會讓台灣失去中國與東協關係齟齬之際形塑南海正面力量的良機,但至少中國願意在南沙做出人道貢獻,只要能夠降低武力軍事的紛爭,國際社會也應該給予鼓勵。

三、永暑礁的「海上救助中心」位在國際海上交通要道上,可即時救援受難者,也可即時攔截威脅者:

台灣與日本、南韓、中國等一樣,進出口台灣的原料與貨物,大多會經過南海上的航道,永暑礁的位置特殊,正好在南沙島礁的西側,由於一般商輪不會經過南沙島礁的內圈海域,多數經過永暑礁西方的航道,因此,為了「海上救助中心」設施而增設的措施,也將成為台灣本土海上航線的威脅。在平時,中國透過海上救援的演練與實際案例,測試動員的能量以及速度是否符合要求,倘若發生衝突,即時掌控南海海上航道也是輕而易舉之事,這也會對包括台灣在內的東北亞國家生存安全造成某種程度的潛在威脅,因此,域外國家在看待這個「海上救助中心」可能就沒有那麼簡單。

蔡總統應擇時視察太平島

2008年2月2日,陳水扁總統在與美國關係惡化下登上了太平島;2016年1月28日,馬英九總統也在與美國信任下降下登上了太平島,但中國反而稱讚有共同責任;2016年5月蔡英文政府上台以來,內政部長、海委會主委等人時空環境改變,中美關係狀況不佳,美國在南海問題上也只能採取「自由航行」的作為,同時採用道德勸說方式要求中國停止一切軍事設施的建設,但中國仍在南沙島礁持續進行建設與軍事化措施,只不過披上一層道德的皮毛,也就是海上救難與人道救援,過去,台灣在太平島只要做到環境保護、人道救援便已足夠,但接下來,太平島在美國印太戰略中的南海戰略佔有舉足輕重的地位,2016年年底,蔡英文總統與太平島上的指揮官視訊,站在地板圖繪的太平島上,但迄今作為三軍統帥的蔡總統,仍未實地視察東沙島與太平島,在中國永暑礁的「海上救助中心」揭牌後,太平島只進行人道救援已不足應對區域變局,即使東沙島規劃在今年4月或5月將開放生態旅遊,但這也無法展現台灣在南海以及太平島的戰略價值。

過去,台灣在太平島只要做到環境保護、人道救援便已足夠,但接下來,太平島在美國印太戰略中的南海戰略佔有舉足輕重的地位。(EPA)

或許,蔡總統可利用視察接下來要舉辦的「南援四號」演習時機,或者在今年端節、明年春節前後,到島上慰勞駐守官兵,除此之外,也可邀請對外宣稱要在太平島進行石油開發的高雄市長現地考察,共同探討太平島接下來要做甚麼,才能維護台灣在南海的權益。

南海的現狀不斷地在改變,域外強國涉入的跡象越來越明顯,具體的實施計畫與預算也都投入了,台灣將被迫改變原有政策,原本應採的「以不變應萬變」,或者是「模糊策略」,這在中美關係承平時期可以採用,但國際環境大戰略已改變的情況下,台灣的太平島政策應隨之調整,否則未來台灣不僅僅將失去南海的話語權,也將失去對南海海上航道安全的控制權,進而影響到台灣生存命脈,當生存命脈被敵人所掌控,屆時也不需要談甚麼「一國兩制」的台灣方案,最後也可能只剩「一國一制」的台灣慘案。

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