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專欄

聚焦南海》美軍在南海的「交戰規則」

9月30日中國海軍蘭州號的做法,讓美國感受到威脅,如果美軍接下來在南海展現大規模的軍事嚇阻實力,也只是時間的問題,因為在美軍的軍事教育中,早已言明這麼做,如此才能避免發生真正的戰爭,又能達到美國個國家安全利益與政策目標。因此,中美兩國接下來在南海的軍事行動,除了武力的展示外,鬥智及打軍事擦邊球將成為主流。

林廷輝

美國國安顧問波頓(John Bolton)10月中接受電台訪問時,針對9月30日美軍在南沙海域進行自由航行計畫遭遇中國蘭州號進逼事件表示:「美國海軍在全球執行任務時有一套交戰準則,尤其是南海如此有潛在危險的區域。」波頓反覆強調「指揮官擁有我們需要的權力」。他同時也警告中國:「我們不會容忍威脅美國軍人的舉動,我們決心要讓公海航線保持開放,這是中國人需要了解的事情」。並嚴斥中國長期以來的行為「一直是不必要的挑釁」。

11月13日,波頓言詞更為強硬,除表示美國反對中國試圖透過軍事力量控制備受爭議的南海水域,且美國的海軍艦艇會在這些水域繼續自由航行外,波頓強調,美國在南海水域的航行自由度可以擴張10倍。

波頓的話才剛落,美國海軍在11月14日宣布,部署於日本的航空母艦雷根號(USS Ronald Reagan)、美國西岸的史坦尼斯號(USS John C. Stennis)現在正在中國南方海域菲律賓海一帶展開操演。這2艘軍艦將在這次的操演中進行陸地、空中以及反潛水艇的行動,而且動員了10艘船、約150架軍機與1.2萬名人員。顯然軍艦是擴增了10倍以上,但兩個航母戰鬥群的戰鬥力與打擊力,與9月30日美軍自由航行軍艦相比較,恐怕高於數十倍,而11月,原本就是美軍計畫自由航行的時間點,原本就規劃在南海島礁的領海、專屬經濟海域或是南海公海海域進行自由航行計畫,現在恐怕擴大成為在公海及專屬經濟海域進行軍事演習,或許中國多數人仍會覺得美國是域外國家,美軍軍演完還是會離開南海海域,但如果美國海軍作戰部長理查森上將(John Richardson)預言「美國和中國軍艦在公海相遇的次數會越來越多」,那中美兩軍海上發生摩擦的可能性將會大增,而波頓口中的「美國海軍交戰規則」(Rules of Engagement, ROE)是什麼?就成了中美發生軍事摩擦事件後是否點燃武裝衝突的重要依據。

波頓除表示美國反對中國試圖透過軍事力量控制備受爭議的南海水域,且美國的海軍艦艇會在這些水域繼續自由航行外,波頓強調,美國在南海水域的航行自由度可以擴張10倍。(AP)

美軍「交戰規則」規範何時交戰?

根據《聖雷莫交戰規則手冊》(Sanremo Handbook on Rules of Engagement)定義:「交戰規則由各有關當局發布,目的在幫助描述在使用軍隊來達成目標時,所可能受到的條件限制。交戰規則可由以國家軍隊條令的不同形式出現,包括行政命令、部署命令、作戰計畫或日常執行的規定。」此外,「交戰規則並非備用來指派使命和下達任務,也不提供戰術指導意見,使命和任務要透過作戰命令和其他指揮控制的手段方式來指派和下達。」美軍的《交戰規則教學手冊》也提到,交戰規則是「交戰規則由軍事主管當局發布的指令,描述美軍在與其所遭遇的其他軍隊進行或持續戰鬥之際可能受到的條件與限制。」

對內而言,「交戰規則」具有三項功用:第一,提供總統與國防部長部署軍事單位的指導綱領,以使用武力完成任務,行使單位自衛的權利與義務;第二,從和平時期轉移至戰爭時期管控機制的行為;第三,提供協助計畫與訓練的機制。因此,交戰規則提供一個圍繞著國家政策、目標、任務、要求與法治的架構,簡單說,交戰規則界定美軍與敵人交戰時的方法。

因此,對美軍而言,交戰規則是並不單單僅是軍事性的,也包含政治與法律的意涵。波頓不斷強調,「指揮官擁有我們需要的權力」,但在交戰規則的適用上,美國軍事指揮官的一舉一動,都將牽動美國在亞太乃至全球的戰略布局,因此,美軍交戰規則反而是提供一個標準,使得軍事指揮官的行動均要與國內法及國際法相符合,在某些條件下,反而對軍事行動採取較多的限制,而不僅僅考慮到是否符合法律問題而已,不過,指揮官至少要先對其任務的法律基礎非常熟悉,指揮官可能採取適用交戰規則,同時符合戰爭法規,諸如在戰爭中避免摧毀宗教與文化財產等。

至於美軍在什麼條件下適用交戰規則,在軍事教學中也時時刻刻提醒指揮官,也要考慮到美國國家安全指導的政策,因為任何軍事行動都是在維護美國的國家安全利益,通常會採取行動的條件是嚇阻無效才會採取直接攻擊,具體的做法就是在發生戰爭前,不斷強化嚇阻能力,讓侵略者或敵方評估其所冒的風險是不可行的,倘若嚇阻無效,美軍則要根據以下幾點標準衡量此一危機,其中包括:回應挑釁的比例原則、衝突的範圍與密度、不讓衝突升級、達到政治與軍事目標等等。也就是說,9月30日中國海軍蘭州號的做法,讓美國感受到威脅,如果美軍接下來在南海展現大規模的軍事嚇阻實力,也只是時間的問題,因為在美軍的軍事教育中,早已言明這麼做,如此才能避免發生真正的戰爭,又能達到美國個國家安全利益與政策目標。

9月30日,蘭州號(右)對駛入中國宣稱握有主權的南薰礁、赤瓜礁海域發出要求迪凱特號(左)離開該區的警示,並對迪凱特號展開具侵略性的巡航。(U.S Navy)

無論是美軍的交戰規則,或是《聖雷莫交戰規則手冊》中,一個概念符合國際法的概念不斷被提及的便是「自衛權」的行使,使用武力在當代國際法已非法化,但仍有幾項理由而可能會使用到武力,也構成解除違法的理由,當中就是對對方採取武力攻擊時而行使的反制措施(counter measures)的「自衛權」(the right of self-defense),根據《聯合國憲章》第51條規定:「聯合國任何會員國受武力政擊時,...本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。」因此,要採取武力反制,必須對方先行攻擊,而無論採取單獨自衛或集體自衛,都屬於國家的自然權利,也就是天賦權利,與生俱來的權利,近期中國高層不斷對外表示,在南海的島礁進行軍事部署,都是為了自衛、自保而來。

而在9月30日中美軍艦海上頻臨衝突事件中,中國海軍因此也可以解釋,由於美軍在沒有中國同意下就在領海行駛無害通過,損及中國權益,為了行使自衛權,因此採用逼艦的方式,將美軍軍艦逼出中國領海範圍外,這在國際法上或許也是解釋得通,不過,這樣的爭議導源於雙方對海洋法的解釋不同,「軍艦是否有在外國領海行使無害通過權」,這是海洋法的老問題,現行做法是各國作法不一,有的國家認為1982年《聯合國海洋法公約》規定,「所有國家,不論為沿海國和內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利。」因此,美國解釋所有國家船舶,便包括軍用與民用船舶,而對中國來說,軍艦屬於國家主權象徵,通過另一國家領海,便有侵害他國領域主權概念,因此要求先行申請同意後才能通過,但目前由於各國均知該條文的解釋有不同意見,也沒有國家願意提交公正第三方進行條文解釋,各說各話反而相對自制,不易因為解釋法不同而發生軍事衝突,但由於第一線的軍事人員為行政官員,有遵守國家規範的義務,因此,所造成的軍事摩擦,都有可能提升到國與國之間的武裝衝突或甚至引爆一場戰爭。

「軍艦擦撞」以外的海上干擾行為:海上漁船與民兵的角色

由於前面提到,自衛權的行使必須對方先採取武力攻擊行為,而在海上兩國軍艦並未維持安全距離,一方刻意並有與他方軍艦擦撞之意圖(intention),造成另一方軍艦損害,便有所謂的「武力攻擊」行為及其意圖,另一方當然可以採取反擊措施,此一理由成立的標準在於兩國軍艦均代表國家,其中一方有攻擊的意圖及真實作為,無論採取何種攻擊方式,自然可以被解釋成武力攻擊,進而使得另一方得以援引自衛權的行使而採用武力。這與2017年8月21日,美軍驅逐艦「麥肯號」(USS John S. McCain)在新加坡以東、麻六甲海峽附近與賴比瑞亞籍油輪「Alnic MC」發生碰撞的案件不同,當時雖然造成美軍10人死亡、5人受傷,但由於一方為民用船舶,一方為軍艦,行為主體不同,並不構成武裝衝突或戰爭的法律要件,也因此,美軍雖然在9月30日雙方海上軍艦對峙後,美軍浩浩蕩蕩地將兩大航母戰鬥群前來南海附近海域進行演習,且如同美軍高級將領所言,未來在南海的公海海域,中美軍艦相遇的機會很多的前提下,千萬不能輕忽中國應處的方式與能力。

2017年8月21日,美軍驅逐艦「麥肯號」在新加坡以東、麻六甲海峽附近與賴比瑞亞籍油輪發生碰撞,造成美軍10人死亡、5人受傷。(Sputnik International)

首先,中國在南海維護海洋權益,時常採取一般漁船在前,海上民兵在後,中國海警護漁,中國海軍護海警的分工作為,也就是說,接下來與美軍軍艦發生海上擦撞或是衝突的做法,可能不是由中國海軍擔綱第一線的任務,而可能是由具有武裝能力的海上民兵充當,由於美國交戰規則以及《聖雷莫交戰規則手冊》均有提到武裝衝突法或戰爭法中的「區分原則」,不對民用設施或人民施加武力,因此,先用海上民兵干擾美軍作為,其後中國海警對中國海上民兵進行執法管轄,聲稱依據船旗國與屬人管轄,將其帶回後,再由中國海軍向美國海軍要求離開此海域,由於美軍受到大量海上民兵干擾後相關儀器可能需要維修而離開南海海域,此際,波頓的交戰規則根本無法啟動。

這並非天馬行空的想定,早在2009年3月8日,美國海軍研究船「無瑕號」(T-AGOS-23)在海南省以南約120公里的南海海域進行科學研究調查,與5艘中國籍船舶遭遇。包括一艘中國海軍情報蒐集船、一艘海事局漁業監督船、一艘國家海洋水文監督船和兩艘小型掛著中國國旗的拖網漁船,其中兩艘拖網漁船向「無瑕號」逼近至15公尺,艦上人員揮舞中國國旗,要求「無瑕號」離開。

「無瑕號」用消防水龍頭向中國拖網漁船噴水。兩艇隨後向「無瑕號」再逼近,雙方距離不到8公尺。中國拖網漁船向海洋海拋木頭企圖阻擋「無瑕號」去路,「無瑕號」透過艦上廣播表示將要離開,但兩艘中國艦艇擋住「無瑕號」的去路,迫使「無瑕號」必須緊急下錨。中國船員又用長竹伸到海中試圖破壞「無瑕號」拖曳的聲納陣列。這案件使得美軍在3月12日派出海軍「鐘雲號」(DDG-93)驅逐艦來保護「無瑕號」的海上作業。

因此,中美兩國接下來在南海的軍事行動,除了武力的展示外,鬥智及打軍事擦邊球將成為主流。

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