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專欄

聚焦南海》《南海行為準則》納入排外條款,真對中國有利?

如果中國仍然支持要以東協為平台,拓展其睦鄰外交,就需要容忍東協國家戰略平衡的作法,因此,《準則》的排外條款,非但無法執行,更易節外生枝,對目前中國想在與東協友好關係中,降低南海問題所帶來的負面因素,只有抱薪救火,對中國反而陷於不可收拾的險境。

林廷輝

根據「美國之音」(VOA)報導,中國在談判《南海行為準則》過程中提出「排外條款」,在軍事演習部分提出「各方不得與區域外的國家舉行聯合軍演,除非有關國家獲事先通知且無異議」;在海洋經濟合作方面也提到「不應與區域外國家的企業進行合作」,顯然是針對天然氣與石油開發問題來,一般認為,中國此舉其目的是要將美國等其他南海域外國家勢力排除在南海的軍演與資源開發之外,先不論東協國家對此條款感到反感,倘這樣的主張被寫入《準則》當中,恐怕受害最大的仍然是中國,八點理由如下:

一、排除中國、東協國家與域外國家軍事演習,但卻無法排除域外國家片面軍事活動。

中國在南海與域外國家之間的軍事糾紛,主要都是美國、英國等強調海洋自由的國家在行使自由航行權的過程中,因穿過中國所屬島礁的鄰近海域,因而形成彼此間的齟齬甚至衝突。域外國家在南海海域進行的軍事演習,除了稍後談論的雙邊防衛條約而進行的軍事演習外,一般軍事活動都是域外國家自行主導,例如美國航母戰鬥群的演習、日本海上自衛隊、澳大利亞軍艦與偵察機、印度的潛艇與軍艦,甚至是俄羅斯的軍艦,都曾在南海海域進行片面軍事活動,除了軍演外,還有軍事偵察的行動,因此,《準則》試圖排除中國與東協國家與域外國家的軍事演習,但卻無法阻止域外國家片面的軍事活動,這樣的「排外條款」並沒有任何意義,反倒讓東協國家更無法了解域外國家的企圖心,如果透過聯合軍演,方能將演習科目限制在可被接受的範圍,倘任由域外國家「各憑本事」,那軍事活動就會異常精彩,誠如2013-2016年南海仲裁案,由於中國拒絕參與,原本可能合意請求仲裁事項可以限縮一至兩樣,結果反倒讓菲律賓片面提出十五項訴求,這樣處理方式是否對中國有利?見仁見智。

域外國家在南海海域進行的軍事演習,除了稍後談論的雙邊防衛條約而進行的軍事演習外,一般軍事活動都是域外國家自行主導。(REUTERS)

二、東協國家不應與域外國家企業進行合作,但並無法排除片面授權域外國家企業開發。

如果排外條款誠如媒體所言:「不應與區域外國家的企業進行合作」,但如果東協國家片面允許,讓前來申請天然氣開發的域外國家企業獨自開發,算不算違反《準則》規範呢?這些面向不僅包括非生物資源的開發,在生物資源的開發方面,由於南海周邊國家養護管理生物資源的技術不足,因此引入外資企業進行包括漁業資源的養護與管理,當中包括養殖漁業、海上牧場等,在周邊國家的專屬經濟區內進行,而這種單邊、片面的作法便沒有違反「不應與區域外國家的企業進行合作」,倘若該條文寫入《準則》中,是否只會造就更多由沿岸國授權外國企業單獨開發,繳交一定費用即可?

三、如果中國刻意壓低《準則》法律位階,反倒讓東協國家與域外國家簽署之特別條約優先適用。

如果《準則》未經各國國會批准程序,在法律位階上就會低於依據美國與菲律賓憲法程序批准的《美菲共同防禦條約》,因此,如果中國在談判《準則》過程中,刻意壓低其法律位階,縱然有法律上的效力,但根據條約法中的「高位法優於低位法」原則,這樣的規範倒是沒有太大意義,畢竟任何一個締約國也不能違反其在其他條約的承諾。

此外,如果《準則》只是定性為危機處理、風險管控的法律文件,那與規範兩國之間的軍事協定屬於特別法的範疇將有所不同,又依據「特別法優於普通法」概念,《準則》等於無法自我實現。

四、《準則》管轄海域範圍限於南海,但無法限制締約國其他海域行為。

如果《準則》規範的地理範圍為南海,那美國與菲律賓在西太平洋、菲律賓海、美國與泰國在暹羅灣、美國與新加坡、馬來西亞、印尼等國在麻六甲海峽的軍事協作等等,都並非在《準則》管轄地理範圍內,那域內國家與域外國家的軍事演習仍然無法阻止,中國所提的條款草案便沒有太多的意義。

排外條款中有「不應與區域外國家的企業進行合作」內容,但如果東協國家片面允許,讓前來申請天然氣開發的域外國家企業獨自開發,算不算違反《準則》規範?圖為中國海洋石油981鑽井平台。(圖:網路)

五、《準則》雖名言限制東協行為,但也限制中國自身的行為,未來中俄在南海軍演也將不復見。

中國與俄羅斯曾在2016年9月在南海海域進行「海上聯合-2016」(Joint Sea-2016),此外,俄羅斯也曾經在2017年4月,由俄羅斯太平洋艦隊旗艦「瓦雅格號」(Varyag)以及大型油輪帕侵加號(Pechenga)訪問菲律賓馬尼拉,並與菲律賓舉行了小型的聯合軍演,這說明了,域外國家不僅只有美國而已,也包括中國的好朋友俄羅斯,如此,限制東協國家的行為,也同樣限制中國的行為,對於未來中國與俄羅斯在南海進一步的協作,菲律賓與俄羅斯軍事關係增溫,使得美國不斷向菲律賓軍方提出警語,這些發展可能對中國較有利的情況下,《準則》排外條款的設置,恐怕也將限制中國自身,雖然俄羅斯要經營南海較費成本,但對於俄羅斯企圖發展與東協國家的實質關係,包括軍事合作,中國真的也想要「過問」?

六、台灣身為南海域內國家,但非《準則》締約方,自然不受條款限制,也可能成為域外國家合作對象。   

南海爭端方唯一無法參與《準則》談判的締約方,就是台灣,在法律上自然不受《準則》的拘束,即使台灣片面發布聲明,願意尊重或遵守《準則》規範的習慣法部分,諸如和平解決爭端等等,這些原本就是《聯合國憲章》義務並不會讓台灣在南海的權益與主張打折扣,而《準則》倘納入排外條款,因尚未形成習慣法,台灣自然沒有遵守的必要,因此,由台灣在南海海域與域外國家進行聯合軍事演習與資源開發,並沒有違反《準則》之虞,這種反倒讓台灣在南海有更多參與的機會,或者成為「被合作」的寵兒,也是中國所願意看到的?

七、《準則》無法限制1982年《聯合國海洋法公約》賦予之權利,南海「袋狀公海」海域,域外國家仍享有相關權益。

如果按照「南海仲裁案」仲裁庭的判決基礎,當沿岸國各自從其本土主張專屬經濟區時,在南海會出現一片海域屬於「袋狀公海」(High Sea Pocket, HSP),這片海域依據1982年《聯合國海洋法公約》規定,所有國家(包括內陸國,例如在瑞士、奧地利註冊登記的所屬的國籍船與公司)都有權使用此海域,這當然包括聯合軍演與資源開發在內,換言之,《準則》效力也無法逾越《聯合國海洋法公約》,對「袋狀公海」的限制當然「徒勞無功」,套句中國用語,排外條款形同「廢紙一張」。

《準則》雖名言限制東協行為,但也限制中國自身的行為,未來中俄在南海軍演也將不復見。圖為中國與俄羅斯在2016年9月於南海海域進行「海上聯合-2016」。(mil.ru)

八、倘若違反排外條款,又該如何處置?

最後,也是最棘手的問題,倘排外條款闖關成功,納入《準則》後也被東協國家與中國簽署,其後倘有締約國違反此條款,《準則》是否仍需規定相應的應處條款?顯然目前提案的中國代表方面仍未思考完整,最後違約者是否片面退約?又是否因此讓《準則》因退約到最後使得條約終止?都是要去思考的問題。

這兩年來,《準則》的談判之所以有進展,主要是因為中國在「南海仲裁案」法律戰與輿論戰的挫敗,試圖在外交戰中板回一城,同時對東協展現出誠意,並希望東協能在美中的南海鬥爭中,不要作出對中國不利的行動,可想而知,排外條款是在這種脈絡下被提出的,但除了條約法律之間的衝突與磨合外,政治上的因素更不能被排除,排外條款的提出非但無法平息南海的風波,反而使《準則》的功能不彰,讓東協對中國談判以及推動睦鄰外交的「誠意」大打折扣。

如果我們從2017年中國與東協國防部長會議,中國主動提出願與東協國家在南海進行聯合軍演,2018年6月新加坡國防部長黃永宏在「香格里拉會議」上披露此消息,8月「中國與東協桌面演習(table-top exercise)」在新加坡舉行,10月22-29日雙方在廣東省湛江市水域進行首次聯合軍演,操作科目相當簡單,但象徵意義大於實質意義,但就在實兵的聯合軍演開始前幾日,10月19日東協國防部長會議也採取了平衡策略,達成2019年也將與美國在南海進行聯合軍演的共識,換句話說,如果中國仍然支持要以東協為平台,拓展其睦鄰外交,就需要容忍東協國家這種戰略平衡的作法,因此,《準則》的排外條款,非但無法執行,更易節外生枝,對目前中國想在與東協友好關係中,降低南海問題所帶來的負面因素,只有抱薪救火,對中國反而陷於不可收拾的險境。

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