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專欄

聚焦南海》第二輪「美中外交安全對話」中的南海問題

從雙方對外說明的次序來看,美國方面將南海、台灣以及宗教問題等同視之,但中國刻意將台灣問題擺在最前面,強調有不可分割的立場,刻意淡化南海方面的爭執。美國將焦點聚集在軍事化措施,暗示軍艦與軍機仍會頻繁出現在南海,雙方對過去曾建構起的熱線機制與海上相遇規則對記者卻隻字不提,顯然氣氛非常不佳,面對美國要求停止軍事化建設,中國仍舊強調為了自保、自衛而使用,這樣的結果肯定不是川普所想看到的。

林廷輝

原本規劃在10月於北京舉行的第二輪「美中外交安全對話」(U.S.-China Diplomatic and Security Dialogue, D&SD),因中美貿易、台灣問題及南海問題處於緊張局勢,且美國適逢11月6日期中選舉,因此兩國將舉行時間延後至11月9日於華府舉行。相較於中國派出國防部長魏鳳和,外交部門則不是由王毅擔綱,反而派出孰悉美國事務的老手楊潔篪。

楊潔篪目前僅有黨職,美國國務院以政治局委員稱呼,格外凸顯中國以黨領政的特性。根據楊潔篪的透露,第二輪對話是在11月1日川普與習近平通電話後立即舉行的,當然外界也是認為,在為11月底在阿根廷準備舉行的川習會暖身,但這場外交安全對話談論到的南海問題,仍然各有所堅持,互不退讓,這也使得中美海軍在南海發生摩擦事件的機會大幅增加。

魏鳳和話不多,顯然認為多談也沒用

在會後記者會上,四人當中只有魏鳳和話不多,對中國軍人來說,奉命行事要比多說話來得安全。記者會中,美國國務卿龐皮歐(Mike Pompeo)開門見山,直指中國在南海的行動與軍事化,也將要求中國遵守過往的承諾(只得當然是習近平訪問美國時曾說過不再南海軍事化的用語)。至於美國國防部長馬提斯(James Mattis)則滔滔不絕地講了一段話,首先是與中國官員談論到軍事、執法與民用船舶及航空器的重要議題,當然也包括人民解放軍的海軍、中國海警與中國海上民兵,要採取專業安全的方式在海上航行,根據國際法和平解決南海所有爭端,兩國正尋求降低緊張、維持兩軍溝通的路線是暢通的,降低誤判的危機,美國也將持續進行國際法所允許的飛越與航行行動。

第二輪美中外交安全對話11月9日於華府舉行。相較於中國派出國防部長魏鳳和,外交部門則不是由王毅擔綱,反而派出孰悉美國事務的老手楊潔篪。(REUTERS)

至於楊潔篪則不斷重申中國過去早已對外表態的立場,楊潔篪表示,中國方面承諾亞太的和平與發展,我們尊重美國在亞太的利益,但同時,我們也期盼美國尊重中國在亞太的安全利益、中國的主權與發展利益,中國落實島礁的某些建設,大部分是民用設施,其目的是為中國人民的利益服務,同時也提供其他國家人民的公共財(public goods),同時,有必要建設某些安全設施,對來自外部的可能威脅能予以反應,我們相信沒有任何國家會使用任何藉口在區域內進行軍事化,實際上,在區域內追求軍事化,不僅將損及區域國家的利益,同時也會自我傷害,至於行使自由航行與飛越並沒有受到干擾的問題,因此要以行使自由航行與飛越作為追求軍事行動的藉口則是不合乎正當理由的;至於中國國防部長魏鳳和除談到中美兩軍未來如何交流外,在面對台灣、南海等問題上則簡單一句說明:「維護中國的主權、安全與發展利益。」

避談中美軍事溝通機制,仍舊各說各話

面對記者提問,中美之間是否建立軍事方面的機制以避免發生衝突?馬提斯則顧左右而言他,強調美軍在南海的行動與演習都是依據國際法與國際海洋規則而進行,美軍將持續在任何一個國家都可以行使權利的國際水域與空間來進行,所以最重要的事情便是公平地關注國際法。顯然沒有回答到記者提問的「軍事機制」問題,但更可能的解釋是,如果中國軍事單位遵守國際法,那也不應該會有衝突,只不過問題可能出在「你的國際法」和「我的國際法」是有出入的。

楊潔篪隨後回應表示,在會談中,中美雙方談論到南海問題,中國重申立場原則,並指出中國在南沙及其附近海域有無可爭辯的島嶼領土,在自己的領土上興建民用設施及必要的防衛設施,這是國際法上賦予主權國家應有的自保與自衛,並不是所謂的軍事化,因此是合法的,中國承諾透過對話方式解決爭端,中國也不斷地與東協國家合作,全面實現《南海各方行為宣言》,目前協商《南海行為準則》也有良好的進程,目前南海的局勢朝較穩定的方向發展。楊潔篪也對美國明確表示,美國應該停止繼續派遣軍艦和軍事航空器接近中國的島礁,停止任何削減中國主權與安全利益的行動,呼籲美國扮演南海和平與穩定建設性的角色,同時認為這將有助於化解安全危機。

會後記者會上,魏鳳和(右)話不多,至於美國國防部長馬提斯(左)則滔滔不絕地講了一段話。(AP)

第二輪對話「已識盡愁滋味,欲說還休」

從雙方對外說明的次序來看,美國方面將南海、台灣以及宗教問題等同視之,但中國刻意將台灣問題擺在最前面,強調有不可分割的立場,刻意淡化南海方面的爭執。美國將焦點聚集在軍事化措施,暗示軍艦與軍機仍會頻繁出現在南海,雙方對過去曾建構起的熱線機制與海上相遇規則對記者卻隻字不提,顯然氣氛非常不佳,面對美國要求停止軍事化建設,中國仍舊強調為了自保、自衛而使用,這樣的結果肯定不是川普所想看到的,當川普警告馬提斯太像民主黨人時,馬提斯已改變作風,對「美國不利」的潛在敵人,只有更強硬,才不會「被辭職」。從表面上來看,只要陷入各說各話,代表龐皮歐和馬提斯此次的任務顯然是失敗的,既然阻止不了中國在南海的軍事化行動,又讓中國趁機在台灣問題上大做文章,魏鳳和的謹言慎行是有道理的。

不要低估川普的「決心」

川普在他自己寫的書《總統川普-讓美國再度偉大的重整之路,將帶領世界走向何處?》(Great Again: How to Fix Our Crippled America),當中提出他簡單的處事態度:「如果你發現自己越挖就越陷進坑裡,那就別再挖了。」如果套到美國好言相勸中國不要在南海繼續軍事化,那可能就不會再用勸的方式了,而會採取何種方式來應處呢?川普書中也已經有答案了:「我的外交政策基礎就是:以力量為運作模式。」但面對配合的國家,他也不是沒有獎勵,他同時提到:「我們願意用經濟實力獎勵合作的國家,然後懲罰不配合的國家。」

9月30日,美軍軍艦與過往執行任務不同,進入南薰礁附近海域執行自由航行計畫,但卻遇上了中國海軍蘭州艦的阻撓,這件事情,川普卻不尋常地在公開場合著墨甚少,但依據川普政府平均兩個月執行一次公開的自由航行計畫,11月正巧是美軍需要再次在南海執行自由航行計畫的時間點,至於川普在南海的軍事底牌是甚麼?川普在書中早已給出了答案:「出其不意才能打勝仗...我喜歡當個難以預測的人,這樣他們才站不穩陣腳。」可以預判的是,當中國還在為南海軍事化措施不斷重申合法理由之際,川普實際上早已想出劇本,即使是虛張聲勢,那也是川普刻意創造的談判手段,但當人人都認為「不可能」發生局部性的軍事摩擦之際,「可能」的事情卻正悄悄地在發生。

9月30日,美軍軍艦進入南薰礁附近海域執行自由航行計畫,卻遇上了中國海軍蘭州艦的阻撓,這件事情,川普卻不尋常地在公開場合著墨甚少。(AP)

由於川普不參加在巴布亞紐幾內亞舉行的亞太經合會(APEC)峰會,因此與習近平近期見面時間只有在11月底於阿根廷舉行的「二十國集團」(G20)高峰會議,由於時間緊促,雙邊貿易戰已經開打,但美國在拿不到中國給予的承諾與回饋時,貿易戰是不可能止歇,至於貿易與南海、台灣問題彼此間議題是否連結?目前並無跡象川普總統試著這樣處理。

首先,美國期中選舉結束,川普將會大刀闊斧地落實他競選總統時期的政見,國家安全報告將中國與俄羅斯定位為競爭對手,甚至是敵人,通俄門事件也尚未處理結束,川普也與俄羅斯總統普丁七月在赫爾辛基舉行峰會,高齡95歲的季辛吉,到新加坡參加完彭博社舉行的「彭博創新經濟論壇」(Bloomberg New Economy Forum)後,也不辭辛勞地飛往北京會見習近平,以「中國人民的好朋友」的身分提點習近平,要弄清楚雙方的戰略意圖,季辛吉表示中美衝突持續下去,遲早有失控的風險。

現在,貿易戰習近平的確不願與美國正面迎戰,無論川普施加多大的力道,中國也僅以微小的幅度來進行象徵性的貿易報復,甚至開放更多有利於外資的市場;但在政治與軍事層面,習近平目前仍有不能讓的壓力,如果2016年12月在川普就任美國總統前,在南海下令捕獲美軍無人載具的南部戰區副司令兼南部戰區海軍司令員沈金龍,因此而大受習近平賞識,取代吳勝利而接任海軍司令員,代表習近平是賞識解放軍的硬漢分子,當被川普說教一番後也採取強硬立場的美國國防部長馬提斯,曾說出「除非美國與中國發生軍事衝突,否則無法改變中國在南海佔有優勢的現狀」的印太司令部司令戴維森(Philip Scot Davidson),看來只要習近平無法滿足川普的要求,南海,包括台海恐怕免不了動盪一陣子。

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