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專欄

聚焦南海》台灣總統登上太平島已是宿命

連任後的蔡英文總統,以國家元首視察所有的領土也是必然的事,而登上太平島宣示主權,似乎已成為擔任台灣總統的宿命。太平島的歸屬較無問題,重點在於太平島所延伸的海洋權利問題,無論是面對東南亞與中國的挑戰,或是因為仲裁庭裁斷太平島並無法享有專屬經濟區或大陸礁層,對我國而言,蔡英文總統既然在未來的日子裡要登島,就必須從有利於人民、政黨與國家等三個方面有所準備,才不會失去登島視察的意義。

林廷輝

國民黨立院黨團在蔡英文總統520就職前夕,提出建議蔡總統親往太平島視察,主要目的是想透過蔡總統的登島,強化我國在東沙群島與太平島的主權主張,不過,東沙群島與太平島都在我國實質有效管轄下,因此,實際上並不會因為蔡總統的視察而增減主權,增加的可能是國際宣傳、媒體效果與行政部門採取積極或消極作為。

誠如許多立委都已提及,東沙群島與太平島是我國國土,蔡總統隨時都可以前往;至於維安上的考量,老實說並不是主要問題,蔡總統乘坐軍機視察東沙群島與太平島,要比搭乘行政專機前往馬祖與金門視察還要安全,畢竟總統專機越過海峽中線前往中國主張的領海基線以內的內水,如果中國大陸要來硬的,絕非僅有幾架軍機或防空飛彈可以完全保障總統的安全。因此,維安並不能成為蔡總統尚未登上南海島礁的理由,既然技術不成問題,那考量的就是政治問題了。

對民選總統而言,任何動作不外乎要考量的有人民、政黨與國家利益,也就是此舉到底對人民利益有無幫助,對自己所屬政黨在選票中有無增長,對整體國家利益有無加分,如果有,那也無須外界再三催促,民選總統都會立即行動;但是,如果某一行動對人民、政黨與國家利益無助,甚至傷害,那民選總統就應該「停、看、聽」,審時度勢後決策。

維安不能成為蔡總統尚未登上南海島礁的理由,既然技術不成問題,那考量的就是政治問題了。(資料照,國軍高雄總醫院提供)

馬習會是為「南海」而來

2015年11月7日,馬英九總統與習近平國家主席在新加坡舉行了「馬習會」,表面上是為了兩岸關係的和平發展,但實際上是為了共同面對菲律賓在南海的「挑戰」,透過「南海仲裁案」來挑戰中華民國將「南海十一段線」遺留給中華人民共和國的「南海九段線」。當時陸委會主委夏立言證實了習近平當面跟馬英九提及南海問題,用了「老祖宗」、「大家要一起合作,共同維護祖產」的話,晚宴上也提到南海,並以閒話家常方式帶過;不過,夏立言也坦言,我方立場清楚,兩岸無任何合作空間,話題很快就結束。

馬習會之後,便傳出馬英九總統準備要在2015年12月12日前往太平島「護主權」,不料,當年12月中,美國歐巴馬總統時期白宮國安會亞洲事務資深主任麥艾文(Evan Medeiros)來台受領「特種大綬景星勳章」後幾日,在台北公開場合演講時提出「若馬英九總統親自登太平島,這是在錯誤的時間,對這個區域發出錯誤的訊息。」在總統府前副秘書長蕭旭岑為馬英九總統撰寫的《八年執政回憶錄》,明白記錄這段歷史,同時認為麥艾文的講辭「羞辱了剛剛贈勳給他的馬英九」。在《回憶錄》中,馬英九總統不否認他非常不高興,對麥艾文也很不諒解,他甚至對下屬說:「之前沒去(太平島),已經很給他們面子了,現在居然跑到這裡來繼續講!你們怎麼還建議我頒勳章給他(麥艾文)?太平島我是去定了。」麥艾文事後解釋,是美國國務院要他說的,顯然反對馬英九登上太平島就是美國政府的立場與政策。

馬英九總統登太平島

2016年1月16日台灣總統選舉結束,蔡英文總統當選後,馬英九總統便將登島付諸行動,在同月28日率領官員抵達太平島,3月23日透過過去曾擔任理事長的中華民國國際法學會,向「南海仲裁案」仲裁庭提出「法庭之友意見書」(Amicus Curiae),但卻未能阻止仲裁庭在當年7月12日裁斷太平島為「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁」,因此不能主張200浬專屬經濟區或大陸礁層,裁斷文中也大量「法庭之友意見書」內容,並提及意見書所言日本統治太平島之際,曾在島上興建磷礦工廠,卻被仲裁庭反駁該工廠生產活動為「經濟活動」(economic activities),而非條文中規定的「經濟生活」(economic life),因此,也有學者批評當初不應該遞送意見書,猶如羊入虎口,但追究其根本在於雙方對公約條文解釋的偏差,而不在於遞送意見書這個動作,只不過最後證明提交內容不健全的「法庭之友意見書」,反而會是反效果。

但在馬英九總統任內,對太平島也並非沒有建設功績,例如原本海巡署的船舶無法停靠太平島,過去海軍補給船到了之後,便由島上官兵以接駁的方式,搭起臨時棧道,將船上物資一一卸下。其後馬英九政府在美國壓力下,無法擴建或延伸機場跑道,但也編列預算增設島上硬體設備,包括燈塔與發電機等,更重要的是將碼頭興建完畢。

2016年1月16日台灣總統選舉結束,蔡英文總統當選後,馬英九總統便將登島付諸行動,在同月28日率領官員抵達太平島。(圖:總統府)

陳水扁總統登太平島

除了馬英九總統外,另一個登島的台灣總統便是陳水扁總統,他在2008年2月2日,也是第二任任期最後半年登上了太平島,同時發表「南沙倡議」(Spratly Initiative),其任內最大貢獻當然就是將太平島中央公路擴建成機場跑道,不過當時兩岸關係惡化,總統選舉與公投案在當年3月進行,台灣氣氛已準備好再次政黨輪替,況且北京在南海正推動2005-2008年中菲越三國《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》,劃設南沙群島太平島及其附近海域為探測區。

由於中美關注的兩岸議題涉及台灣正名運動、加入聯合國等,北京透過華府來「共管」台北,以至於陳水扁總統登上太平島,中美雙方幾乎沒有評論,反而國民黨候選人馬英九勝券在握,評估陳水扁總統此舉仍無法撼動選舉結果,因此僅表示「看守總統』應把社會安定、國家安全維護好,並把總統選後移交的工作做好,「這就是對憲政體制最大的貢獻了」。馬英九不願直接面對太平島登島議題,也為未來自己擔任總統後登島預留空間。

除了陳水扁總統與馬英九總統都曾登上太平島,在台灣曾任總統的蔣介石、蔣經國、嚴家淦、李登輝都未曾登上太平島,不過2008年以前的太平島上並沒有機場跑道,無法讓C-130運輸機起降,搭乘軍艦往返則要四至五天的航程,為了歷任總統的維安,搭乘軍艦的提議往往被排除。

陳水扁總統在2008年2月2日,也是第二任任期最後半年登上了太平島,同時發表「南沙倡議」,其任內最大貢獻當然就是將太平島中央公路擴建成機場跑道。(資料照,軍聞社提供)

蔡英文總統登太平島?

連任後的蔡英文總統,以國家元首視察所有的領土也是必然的事,而登上太平島宣示主權,似乎已成為擔任台灣總統的宿命,不過,如前所述,太平島並不會因為總統登島與否而在主權歸屬上有所增減,無論從任何法理論述(藍營的始於東漢論,綠營的屬於舊金山和約論),太平島的歸屬較無問題,重點在於太平島所延伸的海洋權利問題,無論是面對東南亞與中國的挑戰,或是因為仲裁庭裁斷太平島並無法享有專屬經濟區或大陸礁層,對我國而言,蔡英文總統既然在未來的日子裡要登島,就必須從有利於人民、政黨與國家等三個方面有所準備,才不會失去登島視察的意義。

第一,有利於人民:

我國的國境之南,並非以墾丁為侷限,更遠可達太平島,但由於是軍事管制區,交通不便,因此執政者要思考的是擁有太平島除可攝入南海事務,間接處理兩岸與東南亞事務外,要思考的是如何有利於台灣人民。

但所謂有利於人民,並不是提出無法落實的政見,例如到沒有石油、天然氣蘊藏的太平島上或鄰近海域開採油氣田,就是天方夜譚的事,但是,太平島海域的海洋生物多樣性,與台灣本島有所區別,北緯十度蘊藏了熱帶水域的珍寶,究竟台灣人民可從中獲得甚麼利益,執政團隊可進一步思考。

第二,有利於政黨:

當選舉將至,或者有重大節日之際,藍營時常會拿南海來挑戰綠營,由於藍營對綠營不積極經營金門、馬祖、東沙群島與南沙群島頗有怨言,而這些又是與中國產生臍帶聯繫的「國土」,因此,實際上藍營打的雖然是這些離島的領土主權議題,實際上又跟統獨議題、國土範圍等議題掛鉤,因此,當綠營對這些國土稍有「忽視」,就批評綠營「喪權辱國」,而當綠營進入這個場域,強化主權而因此得罪東南亞國家與美國之際,藍營又可從中獲利,破壞綠營安排的「新南向政策」與「對美關係」,這種穩賺而不賠的生意,正好形成政黨競爭重要的議題。

但對蔡英文總統來說,520後又將兼任執政黨民進黨黨主席,面對國民黨直接挑戰國家領土主權議題,牽引至藍綠對決的統獨問題,或者是國土議題,甚至國民黨藉此做球給高雄市市長韓國瑜揮棒(例如以高雄市長身分視察旗津區的太平島),政黨利益如何拿捏才能不傷國際關係的發展,也有待蔡總統幕僚們的精心安排。

第三,有利於國家:

眾所周知,南海問題形勢複雜,目前因為中國軍力的擴增,習近平何時要登上南沙群島的永暑礁、渚碧礁或者是美濟礁,要比蔡英文總統何時登上太平島更受到外界關切,但蔡總統登島的作為,即使是東南亞國家與美國等國雖可諒解,但登島視察的目的為何?蔡政府的南海政策是否改變?與「新南向政策」及「台灣海洋政策」的連動式甚麼?登島視察的談話就顯得非常重要,未來執政剩餘時間又該如何落實這些政策?諸如此類有利於國家的作為,更是蔡總統登島後必須向國際社會說明的。

因此,台灣總統登太平島雖然是宿命,但從機場跑道興建後,提出的政策方針略有不同,登島視察也都是24小時旋風式行程,在中國於南沙填海造陸、吹沙填海、設立行政區、軍事部署嚴密、強力執法後,台灣總統登島後的政策能量與空間有限,但為政者仍應抱持「勿以善小而不為」的心態,方能成就南海之大器。

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