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自由共和國》王毓正/從日本 看台灣民宿

2017-06-26 06:00

王毓正/成功大學法律學系副教授

隨著觀光旅遊的國際化與市場供需的多樣化,入住旅遊地當地民眾的住宅,不僅在國內,同時也已在國際旅遊逐漸成為一股風潮。作為此一類型的住宿選項者,即屬我國發展觀光條例當中所稱之民宿,在各國之間有民宿、簡易宿所、民泊、B&B、guest house、pension等各式稱呼,儘管在定義上,服務內容與設備條件亦未必完全相同,但是大致上都具有將家中多餘的房間以收取費用的方式,分享給國內外旅客,此一共同特徵。

我國民宿透過法律制度納管係始於二○○一年,透過「發展觀光條例」第二條的定義與第廿五條第三項的授權所訂定之「民宿管理辦法」作為管理的法源依據,但同時也設下若干從今日來看未必合理的限制,例如原則上都市計畫區不得經營民宿,因此許多著名觀光景點例如台南府城地區、彰化縣鹿港鎮或台北市大稻埕地區等,原則上即無法經營民宿,導致旅客錯失了透過居住在區域內民宅的方式享受歷史與文化的體驗。當然,前述的困境在現行法規定下並非無法解套,因為依據民宿管理辦法第五條的規定,都市計畫區若同時是「風景特定區」、「觀光地區」(例如目前的台南市安平區、中西區與北區的部分區域)、「原住民地區」、「偏遠地區」(目前彰化縣鹿港鎮循此模式解套!)「離島地區」等情形時,則可以申請取得民宿登記之可能。但是,值得我們去質疑的是,為何旅館在設置區域上不只可以在都市計畫區、非都市土地、國家公園區,甚至連都市計畫區內的住宅區都可以合法申請旅館登記?是否相較於旅館,民宿對於社會秩序或公共利益具有較高的危害性,而非得將其阻絕於人口稠密之都市計畫區不可呢?

反觀比我國具有更久遠觀光政策的日本,民宿制度自一九九四年以來,已歷經三次變革。日本民宿的法制化最早可追溯至一九九四年的「農山漁村余暇法」當中除規定了「農林漁業體驗民宿業」的定義之外,也規定了民宿之經營在客房樓地板總面積上不得少於卅三平方公尺。然爾後卻出現越來越多未能符合前述客房樓地板總面積的違法民宿,而且多數集中在都市計畫區。為解決此一問題,即透過二○○三年旅館業法的修法進行全國性的緩和管制,亦即只要是位於得以經營旅館的土地範圍內,民宅即便客房樓地板總面積未能符合卅三平方公尺的要求,得以申請取得「簡易宿所」經營許可,即等同實質的民宿。但仍只限獨立之建物(個人宅)方能取得經營許可,因此公寓大樓、大雜院(長屋)等建物仍是未能取得營業許可,而且亦普遍實際存在於各城市。

一方面,為了適度緩和眾多無法取得民宿經營許可之個案,二方面,外國旅客的人數逐年激增,住宿的需求預計在二○二○年東京奧運時將會出現高峰。因此日本國會在今年六月上旬通過了「住宅宿泊事業法」,未來都市計畫區內的公寓大樓或大雜院(長屋)等住宅皆可以在符合規定之下向地方政府申請登記而合法以收取費用的方式提供旅客住宿,亦即所謂「民泊」。此外,為了兼顧民泊的多樣性,又進一步區分為「家主居住型民泊」與「家主不在型民泊」,並同時對於旅客申訴管道有不同之規定。同時為了確保鄰人與社區的安寧,民泊之經營總日數每年不得超過一八○天,以及地方政府得進入行使行政檢查之權限。由此可見,為兼顧旅宿市場的發展、私人活用住宅換取文化交流之經驗或國民經濟,並顧及鄰人與社區的居住安寧,日本法律係採取積極介入管理,而非消極一味禁止與處罰的方式。

此外,日本政府也附帶地提出「住宅宿泊事業法」施行後的政策效應整體評估與預測,就訪日外國旅客,預計能從二○一六年的二四○四萬人,到達二○二○年的四千萬人,訪日外國旅客旅行消費額從二○一六年的三.七兆日圓提升到二○二○年八兆日圓。

相對於我國民宿制度十六年以來紋風不動,自絕於國際旅宿觀光潮流之外,日本的民宿法制,卻已與時俱進地發展到了3.0的階段。台灣倘若是認真地想敞開雙手歡迎國際旅客與提升觀光經濟的話,鄰近日本的「住宅宿泊事業法」應該可作為台灣很好的參考範本。

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