晴時多雲

菜市場政治學》轉型中的臺灣援外:意外的收穫、隱憂以及展望

三邊合作以及新南向政策在內的各項援助計畫,使臺灣與在印太地區有利害關係的援助國同儕在價值和戰略上對接,透過認知上的改變、以及合作上的實踐,使臺灣在投入全球共同議題的過程中,順勢將自身的國家安全,鑲嵌為印太安全與繁榮的一部分。

◎吳奕辰/臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程博士

◎簡旭伸/臺灣大學地理環境資源學系暨大學氣候變遷與永續發展國際學位學程教授

援外與國家安全

臺灣援外政策儘管越來越強調普世人道主義的價值,但背後不可避免地會有國家安全上的考量。事實上「建交為本」的援外本身就是試圖確保世界中仍有國家願意承認臺灣的存在,以避免在完全沒有國際承認的狀況之下,陷入不安全的處境。然而,「以人為本」的援外中,同樣也有國家安全的因素在裡面,而這個安全意味著透過援外建立並深化與歐美同儕之間的信任關係。本系列曾特別討論的中東難民危機,就是臺灣如何與歐美國家一同促進中東地區的安全與穩定,而本文將回頭指向在臺灣所屬的印太地區。正如蔡英文總統在2018年和2020年玉山論壇開幕致辭中所說,新南向的精神是「臺灣可以幫助亞洲,亞洲可以幫助臺灣(Taiwan can help Asia, and Asia can help Taiwan)」,臺灣「以人為本」的援外思維,創造臺灣與理念相近的國際援助同儕之間更多的互動以及共享價值,而在各類互動中以及共享價值之上,歐美日等理念相近國家也有更多為臺灣提供安全保障的可能性。具體而言,三邊合作以及新南向政策在內的各項援助計畫,使臺灣與在印太地區有利害關係的援助國同儕在價值和戰略上對接,透過認知上的改變、以及合作上的實踐,使臺灣在投入全球共同議題的過程中,順勢將自身的國家安全,鑲嵌為印太安全與繁榮的一部分。

(圖片來源:台北駐日經濟文化代表處橫濱分處官網)

在此脈絡下,臺灣對邦交國的援外行動,過去被美國與澳洲等主要援助國視為破壞良善治理的源頭之一,現在則轉而被視為促進區域安全的合作夥伴,是一股「向善的力量(a force for good)」。這個「向善的力量」的說法,來自2019年2月,時任美國國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)出席「密克羅尼西亞總統高峰會(Micronesia Presidents Summit)」開幕發言,其指出臺灣是可靠的夥伴,確保密克羅尼西亞地區各國(包含帛琉、馬紹爾、諾魯等臺灣邦交國)的主權、安全、經濟發展和繁榮等。同年3月,時任總統蔡英文出訪南太三友邦前夕,美國駐巴紐大使館官方臉書公布白宮國安會資深主任博明(Matt Pottinger)與臺灣外交部次長徐斯儉「同框」現身臺灣邦交國索羅門群島,並註明是白宮官員與「與友邦及夥伴商討推促自由及開放之印太地區」,被解讀是美國刻意公開互動畫面,並以「友邦及夥伴」相稱,是美國針對中國在太平洋地區的滲透並表達嚴重關切。

除了在太平洋區域的邦交國之外,一些特定領域的援外合作也帶有促進臺灣與理念相近國家之間安全合作的作用。2021年3月,臺美簽署諒解備忘錄,成立海巡工作小組,共同保護海洋資源、打擊IUU(非法、未報告、不受規範的)捕撈、聯合海上搜救等與安保和安全相關的問題。同樣在2021年3月,臺美日共同發起了為期半年的「防災救援倡議活動:宣導教育—建立韌性—採取行動」系列活動,以擴大三國在國際人道行動中的合作,提高對臺灣人道救援的能量,並結合全球合作暨訓練架構(Global Cooperation and Training Framework, GCTF)邀請英國和其他合作夥伴分享人道援助的經驗和專業知識。不論是海巡合作或是國際人道合作,都是在以援助發展促進區域穩定的名義之下,間接提升臺灣的安全保障能力。海巡合作牽涉了海上安全,以及在東海和南海維持以規則為基礎的海上秩序;聯合人道援助則牽涉了軍事後勤資源的協調,以及關鍵訊息的共享平臺建立,從而意味著理念相近國家,將臺灣的安全放入維持印太地區穩定的一環。

互助的援外,意外成為善的循環

因此,臺灣的援外行動所帶來的援助國同儕的認同是雙向的,不僅臺灣認同歐美日等援助國所框構的典則,他們也認同臺灣的援外政策與實踐,視臺灣為重要的合作對象。甚至在這樣的相互認同之下,理念相近國家在必要時可能願意提供臺灣特定的保護。最具體的案例就是2021年的疫苗外交。2021年5月中旬臺灣爆發COVID-19本土疫情,當時臺灣的國產疫苗都尚未獲得緊急使用授權,向外國訂購的疫苗也不斷延遲交付而不敷使用。5月底開始,日本與多個歐美國家陸續贈送數百萬劑的疫苗給臺灣,直到8月底前都還超越臺灣自行購得的數量。其中日本前首相安倍晉三將贈送疫苗之舉視為兩國之間的友誼,回報2011年臺灣針對日本地震、海嘯和核災的各類援助以及2020年的臺灣口罩外交,雙方是真正的朋友。美國在臺協會的新聞稿也提及捐贈疫苗是對臺灣2020年口罩外交的感謝,稱美國沒有忘記臺灣的醫療援助挽救美國人的生命。立陶宛也將捐贈疫苗視為感謝臺灣在疫情初期捐贈口罩。

理念相近國家捐贈疫苗使臺灣度過2021年本土疫情,並非是臺灣2020年口罩外交的政策目標,更不是十多年來援外轉型的預期成果。這就如同臺灣2022年三月捐助東歐五國超過新臺幣4億協助烏克蘭難民,也不會是預期在2023年時會獲得什麼具體的回報。不論是2022年援助烏克蘭、2020年口罩外交,或是2000年代末以降的援外改革的初衷,都是臺灣突破國際孤立的渴望,並在邦交國越來越少的現實之下所做的選擇。然而臺灣援外的轉型,確實協助建構了臺灣與這些理念相近國家之間的信任關係,進而形成在援外場域中的團體認同,以及區域戰略中的共同利益。在臺灣邦交國,理念相近國家協助臺灣鞏固邦交以對抗中國,因而成為臺灣多邊援外的重要夥伴。在重大人道危機中,理念相近國家支持臺灣突破中國封鎖以參與國際人道體系,例如臺灣在倡議加入世界衛生大會、國際民航組織、國際刑警組織、聯合國氣候變遷綱要公約等國際組織時,除了邦交國之外,有更多非邦交國發言支持臺灣加入。在中國戰狼外交恐嚇下,理念相近國家從行政部門到議會、智庫、民間非政府組織等,仍持續增加與臺灣之間多層次的合作夥伴關係。

援外轉型背後的隱憂與展望

從「建交為本」延伸「以人為本」的援外轉型,拓展與鞏固了臺灣和「理念相近國家」的援外合作。而當臺灣將他們所揭櫫的國際援助典則持續作為援外轉型方向,臺灣援外逐漸走向透明化、專業化、並且隨同理念相近國家廣泛參與全球共同治理議題的同時,臺灣獲得了理念相近國家提供的安全保障,一方面在普世價值與臺灣共同對抗中國的威權價值輸出,另一方面在區域安全上與臺灣共同對抗中國的政經影響力擴張。這些安全保障,遠不是「建交為本」的援外政策所能達到。

然而,這些與理念相近國家的合作並非一帆風順,除了仍無法加入聯合國、世界銀行或經濟合作發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)等主流援助機構這樣的結構困境之外,在實務上也正在或即將會出現許多挑戰。

首先,臺灣並不是唯一一個在改變援外政策的國家,鄰近的日韓也是如此,並且這三國全都是從受援轉型援助的東亞國家。日韓在學習歐美援助典則以及與歐美援助同儕合作的過程中,都遇到許多困難,包括多邊行動繁雜的協調與溝通以及語言文化溝通障礙等。這些困難同樣的也會出現在臺灣與歐美同儕合作的過程中。一個很具體的案例是,在中東難民危機中,部分執行於約旦的三邊合作,是由幾萬里外的駐華府或駐日內瓦代表處所促成或居中協調。這就顯示了外交部需要更強化駐同儕援助國代表處與駐受援國大使館或代表處之間的橫向聯繫。這對於現況是較偏重於經營雙邊關係的駐地外交人員是一項挑戰,其需要有對於三邊合作的原理、操作方法與效用等相關知識的內化、以及相應的制度和大量的協調來經營。

當然若從積極的角度來看,臺灣本身在適應與歐美援助同儕合作的經驗,也是能夠提供同樣處境的國家參考,除了日韓之外,臺灣的民主化與援助轉型經驗,和最近臺灣關注的波蘭、捷克、立陶宛等諸多東歐國家有諸多可交流之處,因為民主化以及公民社會都在不斷變化這些國家的援外政策背後發揮作用。更甚者,臺灣作為國際孤立但又渴望國際承認的新興民主國家,從「建交為本」的爭取法理(de jure)承認,轉向「以人為本」的爭取事實(de facto)同儕關係,從而提升國際地位的經驗,理當可以讓同為掙扎於法理與事實獨立之間的科索沃和索馬里蘭等民主國家進一步借鏡。

其次,是關於從雙邊延伸三邊帶來的責信(accountability)議題。三邊計畫多是由臺灣外交部直接撥款給OECD會員國的同儕們執行,其中一些執行所在地甚至沒有臺灣代表處,因此臺灣政府如何從制度上避免道德風險,從而落實責信,值得後續研究。這邊進一步會延伸出來的是與OECD援助國靠得太近而可能喪失的政策空間。最明顯的案例是2022年2月俄羅斯入侵烏克蘭之後受到多個國家制裁,俄國則將這些國家列入「 不友善國家清單( Unfriendly Countries List )」 。 清單的 48 國之中, OECD 發展援助委員會的會員國 (包含有會員身份的歐盟的會員國)全數在列,剩餘的除了 8 個歐盟鄰國(包含烏克蘭)之外,就剩臺灣、新 加坡和密克羅尼西亞。這兩份高度相似的清單 (如圖一) ,進一步顯示了臺灣緊 密追隨 OECD 的不僅是援助典則,還包含更大的地緣戰略和普世價值的呼應。臺 灣為此在短期之內付出一定的代價(例如對俄貿易的中斷),長期而言也可能因 為與「北方俱樂部」關係緊密, 從而進一步壓縮臺灣與一些南方國家交往的政策 迴旋空間(例如巴勒斯坦、伊朗或古巴等)。

圖一、俄國列出的「 不友善國家清單( Unfriendly Countries List )」 (上)以及OECD 發展援助委員會的會員國(包含有會員身份的歐盟的會員國)(下)

不過,若從學術研究或政策創新的視角來看,臺灣與歐美的三邊合作其實是挑戰了「全球南方vs.全球北方」的傳統思維。在全球三邊合作案例中,大部分都是北南南關係,即北方是提供者,中國印度等新興南方是中介者,其餘南方是受援者。然而臺灣更多是南北南的三邊人道援助合作,由北方扮演中介者,而臺灣扮演提供者(如圖二)。臺灣的案例表明,理解三邊合作的傳統北南南分析框架是有問題的。需要更多地了解北南和南南軸線以外不斷變化的三邊關係及其對未來援助夥伴關係的影響。此外,臺灣這種經濟強大但外交孤立的矛盾混合所產生的南北南合作,也提供了類似處境的國家相當的啟示,例如以色列和卡達。

圖二、三邊發展合作的互助關係模型。(資料來源:作者之一的博士論文)

最後,雖然外交部的援外年報向公眾披露了許多援外資訊,成為本系列文章最重要的資料庫之一,但披露的細節仍然相當有限。首先,完全缺乏受援國層級的數據,沒有透露臺灣向個別受援國或國際組織提供了多少及何種援助,從而阻礙了與其他援助國進行比較研究的回歸分析或其他計量經濟分析,只能進行一些簡單的敘述統計。其次,援外年報中各部會訊息也不足,沒有披露政府各部會或所屬機構的援外總額占比。最後,報告中呈現的金額與中央政府決算的支出相矛盾,某些年份的援外支出竟然比各部會國際支出相關預算的總和還要多。因此除非政府在報告中進一步披露各部會援外的數額,否則現有公開訊息中各部會援外總額的詳細構成是自相矛盾的。這也反映了政府援外的透明化進程仍有很大的進步空間。

這些更進一步的改革,不僅將是加強對國內公民的問責,更是贏得國際同儕的信任,從而對於突破外交孤立產生作用,例如可以以此作為表達加入OECD的意願。2020年4月和2021年5月,OECD分別迎接哥倫比亞和哥斯大黎加成為第37和第38個會員,申請入會過程長達六到九年,包含一系列針對國內關於勞工、司法、國營企業治理、反貪腐、貿易、工業廢棄物、教育、公衛系統等的立法、政策與實踐的同儕審查。建議臺灣比照開啟OECD會員申請,在審查過程中,臺灣可更了解自身發展狀態及其他國際典則實踐成效,另一方面也讓臺灣與理念相近國家的專家與高階官員能更真實認識臺灣處境,進而影響理念相近國家的對臺政策,甚至有機會水到渠成正式成為OECD會員身份。

※後註

本文完整內容刊登於學術期刊《問題與研究》,篇名為「2000年代末以來臺 灣 援 外 轉 型 : 從 『 建 交 』 導 向 延 伸 『 發 展 』 導 向」(DOI:10.30390/ISC.202209_61(3).0002)。以及作者之一的博士論文《Taiwan’s foreign aidstrategy shift: From diplomacy to development and security》(DOI:10.6342/NTU202104315)

系列文:

轉型中的臺灣援外6:意外的收穫、隱憂以及展望

轉型中的臺灣援外5:多部門參與─以新南向為例

轉型中的臺灣援外4:聯合國難民營中的臺灣國旗

轉型中的臺灣援外3:從雙邊到三邊與多邊

轉型中的臺灣援外2:從邦交到非邦交

轉型中的臺灣援外1:從「建交為本」到「以人為本」&改革的啟動

本文經授權轉載自菜市場政治學 轉型中的臺灣援外:意外的收穫、隱憂以及展望

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