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專欄

鬼王來鬼扯》農業社福主義的推手 -李登輝(上)

儘管外界都知道李登輝總統出身於農經專業,直到1971年受蔣經國延攬至行政院擔任政務委員之前,其身份依舊是位著名的農經學者。但李登輝先生對台灣農業發展有何貢獻?卻鮮少有專文討論。而他究竟影響了哪些農業政策?

關於前總統李登輝先生,一般的討論多關注於他對台灣民主改革與國民黨本土化之貢獻上。儘管外界都知道他出身於農經專業,直到1971年受蔣經國延攬至行政院擔任政務委員之前,李登輝的身份依舊是位著名的農經學者。但李登輝對台灣農業發展有何貢獻?卻鮮少有專文討論。而李登輝究竟影響了哪些農業政策?這一切都得從戰後台灣農業發展的大脈絡來理解。

戰後台灣農業發展最重要的事件就是土地改革。1949年的「三七五減租」、1951年的「公地放領」,以及1953年的「耕者有其田」等政策,共同編織成所謂的「土改三部曲」。土地改革所造成的影響就在於:自日本殖民時期就開始出現的土地零碎化,以及以家庭農場為主的農業生產結構,更加鞏固、甚至僵化。土地改革後台灣農村轉變為以小自耕農為主的社會形態,平均每戶的耕作面積大約僅有1公頃。

土地改革使得原先為佃戶的農民轉變為自耕農,開始擁有自己的土地。由於耕作的是自己的農地,且不需再繳納佃租給地主(先前的佃租額通常為收穫量的50%),農民因此更願意努力耕作,生產積極性提高了,生產力同樣也一併攀升,農業經濟能迅速成長。但狹小的耕地面積卻對農戶的經營產生了深遠的限制與桎梏,這就好比只有五張桌椅的小麵攤,無論老闆再如何努力經營,永遠受限於僅有的五張桌椅,生意難以坐大,而此結構性問題對台灣農業發展與土地問題所產生的負面效應仍持續至今。

做為農經學者,首要之務除就在於尋找藥方、解決農業發展問題,同時提高農民收入。李登輝對台灣農業發展最早的影響就在於,破除盲目追求糧食自給率的以糧為綱政策,鼓勵農民改種經濟作物,以增加農業生產結構的彈性,提高農業收入。

做為農經學者,李登輝對台灣農業發展最早的影響在於,破除盲目追求糧食自給率的以糧為綱政策,鼓勵農民改種經濟作物,以增加農業生產結構的彈性,提高農業收入。(圖:翻攝自《李登輝總統照片集》)

1950年代台灣農民的收入雖因土地改革政策的影響而提高,但土改所能釋放出的紅利卻逐漸式微。此外,1950年代國府的發展主軸是以反共抗俄、三民主義統一中國為目標,因此當時的農業政策帶有強烈的以糧為綱的「大稻米主義」傾向。表面上農業政策都由「中國農村復興聯合委員會」(農復會)策劃,運用美元資金資助各項農業計畫,但實際上具備政策實質影響力的是「台灣省糧食局」。原因無他,蔣介石不可能信任由美國所主導的農復會,農復會的各項政策也不可能以反攻大陸為目標。與此同時,糧食局所標榜的以糧為綱之政策目標,透過各項措施汲取米穀資源(如田賦徵實、肥料換穀),以及雜糧種植的推廣(如小麥、地瓜),這些政策都致力於糧食生產的自給自足,也才能符合日後反攻大陸、再度進行國共戰爭的需求。

然而,糧食作物的特徵就在於經濟效益低落。當台灣農戶的平均只有1公頃左右的農地生產面積時,無論農民再怎麼努力耕作,總產量仍舊會被限制住。農民若要增加收入,只有兩種辦法可行:1. 擴大生產面積;2. 改種價格較高的經濟作物。不過,台灣地狹人稠、農地面積早已開發殆盡,從日本殖民時期迄今農地總面積都維持在80萬公頃左右。若要一部份農民擴大生產面積,就意謂著另一部份農民將被迫喪失農地、不得不選擇放棄耕種、離農,而這必然導致嚴重的政治與社會問題,這個選項因此馬上被排除,此時剩下的選項就是鼓勵農民轉作經濟作物了。

1950、60年代,台灣糧食政策的實際影響者乃是由李連春主導的台灣省糧食局。(圖:財團法人台北糧食協進會)

但農民轉作勢必會影響米糧的生產。由於稻米是台灣的主食,國家必須掌握軍稰民食的供應,且稻米又肩負出口日本、賺取外匯與化肥的任務,因此鼓勵稻作生產的政策基調在當時並不存在任何被質疑與改變的空間。在稻米不能碰的原則下,只能從雜糧下手了。與此同時,美國正希望台灣能多進口美國小麥與玉米,李登輝因此於1963年與崔永楫聯名發表了論文〈臺灣小麥之經濟分析〉,主張政府應放棄雜糧推廣政策。該文認為,小麥為耗肥作物,生產成本太高,能產生的經濟利益太低。農民若轉作白菜、甘藍菜,收益都高於小麥甚多。此外,若政府增加小麥進口10萬公噸,國內麵粉售價將下降30%。因此,放棄麥作推廣並開放增加小麥進口,將導致農民與全體消費者雙贏的結果。

李登輝的論文等於為鬆綁台灣農業生產結構提供了政策上的正當性,政府無須再浪費資源推廣毫無效益的雜糧生產,更沒必要鼓吹提高糧食自給率的荒謬口號。戰後糧食局的以糧為綱政策,曾刻意補貼獎勵農民種植小麥,1960年時的小麥種植面積曾更達25,208 公頃。但自李登輝的論文刊登後,台灣的糧食政策即出現重大的轉折,不再追求全面性糧食作物的生產,從此只侷限於稻米的增產。台灣的小麥種植面積迅速銳減,至1970年代時只剩不到100公頃。但與此同時,原先冬季裏作種植小麥的農民,紛紛改種具市場商業價值的蔬菜,收入因此提高。

早期政府大力提倡稻作,主因之一就是為出口日本,以賺取外匯和化肥。圖為台灣、日本每年度針對稻米出口日本配額之簽約儀式。(圖:財團法人台北糧食協進會)

簡單來說,做為農經學者的李登輝,其首次對台灣農業發揮影響力之處就在於說服政府「放棄小麥推廣種植」政策。李登輝清楚認知到,台灣農地的開發於日本殖民時期即已達到極限,不可能再增加了。正因為農是稀有且珍貴的資源,再加上農戶平均耕地面積只有1公頃左右,反而更要合理化地使用。推廣雜糧作物生產,或許符合國家的戰略目標,但卻嚴重損傷農民的福祉。

1964年李登輝前往美國康乃爾大學攻讀農業經濟博士,並於1968年完成博士論文 “Intersectional Capital Flows in the Economic Development of Taiwan, 1895-1960”。這本論文獲得當年度「美國農學會」的全美傑出論文獎,其後則由康乃爾大學出版社於1971年出版。這部博士論文一方面強調政府對農業基礎設施(如水利灌溉系統)投資對農業發展的重要性,另一方面則透過長期數據揭露出自日本殖民政府以來,國家機器即持續榨取(squeeze)農業部門的生產剩餘,並將其轉移工業部門,成為工業發展的資本、助益經濟成長。

李登輝的博士論曾獲「美國農學會」的全美傑出論文獎,其後則由康乃爾大學出版社於1971年出版。此為其論文之封面,內頁為李登輝贈與作者之親筆題字。(圖:作者提供)

如今許多人討論戰後台灣農業發展史時,總會強調政府過去對農業部門的壓榨,藉此賦予農民受害者的角色,同時進一步合理化其所提出要求的農業補貼措施訴求。此處不得不指出的是,其實這套論述都源自於李登輝的博士論文研究,且這套觀點持續支配了近半個世紀以來各界對戰後台灣農業發展的論述架構。然而可笑且荒謬的是,台灣農業政策自1970年代開始即已從「榨取性」的發展模式轉變為「保護性」的政策取向,國家開始透過各類行政手段補貼農業部門。換句話說,李登輝的理論觀點僅適用於台灣農業於1970年代前的發展狀態,但各界卻將此觀點所能解釋的範圍不斷擴大,並做為神主牌持續供奉著。

1968年李登輝獲取博士學位歸國後,隨即被聘為國立臺灣大學教授兼農復會技正。當時李登輝即運用其在農復會的關係,提供研究計畫經費,號召了一群包括許文富、毛育剛等青壯派農經學者,共同從事台灣農業發展問題之相關研究,並定期聚餐討論,聯繫情誼。無庸置疑的是,這群年輕的海歸農經學者均認為當時台灣的農政單位與相關產銷體制存在著許多弊病,大家都充滿了改革台灣農業的雄心壯志。(接中篇

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