晴時多雲

鬼王來鬼扯》農業社福主義的推手 -李登輝(中)

九大加速農村建設重要措施才實施不久,1973-74年隨即遭逢了世界石油危機與糧食危機。台灣境內,農業生產並未出現生產不足的現象。但因為通貨膨脹影響,加上肥料換穀機制才取消不久,自由的稻米流通市場機制尚未成熟,所以國內不免出現搶購白米的現象。當時政府為了穩定米價,還緊急從泰國進口了10公噸白米應急。因此,李登輝主張建立「糧食平準基金」,並藉此提高農民收入。

續上篇

1960年代晚期、1970年代初期,正值蔣經國逐漸掌握權力、準備接班之際。眾所皆知,新任的掌權者勢必會對舊有權力結構攪動一番,這就是權力鬥爭的規則。對蔣經國來說,一方面他得擴大他的民意基礎、爭取農村的支持,另一方面當時農政相關單位的掌權者也不是他自己的人馬。因此,農業改革不僅符合農民的期待,同時也能鞏固蔣經國自身的權力基礎。

從1960年代晚期開始,在李登輝的帶領下,這群青壯派農經學者即透過學術專文與報刊社論,開始對當時的糧食政策提出建言與批評。論者紛紛抨擊糧食局的肥料換穀政策,直言汲取式的糧食政策不僅逼迫農民不得不將稻米做為主要的作物選擇,更導致農業生產結構的僵化,阻礙了台灣農業的升級發展。

1972年6月1日蔣經國出任行政院長,並延攬本省籍的徐慶鐘擔任副院長。徐慶鐘為台北帝國大學的農學博士,曾是李登輝的老師,亦擔任過台灣省農林廳廳長。蔣經國對農業的重視,可見一斑。蔣經國上任後,隨即透過李登輝私下多次邀約青壯派農經學者與技術官僚座談,討論台灣農業改革議題,鼓勵大家提出政策建議與方案。根據當時參與的學者表示,某次會議上,當這群學者專家慷慨激昂提出建言後,蔣經國隨即問了大家,若要全面推動這些改革方案,要花多少錢才夠?

當然,這群人也不是傻子,金額講少了,以後無法執行,到頭來得落得執行不利的罪名;但講多了也不行,會被長官懷疑是漫天亂喊價。此外,過去台灣的農業事務主要是台灣省農林廳與糧食局負責執行,預算源自於台灣省政府。於中央政府的層級部分,農業事務隸屬於經濟部管轄,行政院的部會中並沒有農業部。至於農復會則屬台灣、美國共同成立的組織,其經費預算來自於美援與中美基金,並不隸屬中華民國政府。簡單來說,先前行政院幾乎沒編列過什麼農業經費可言。此時行政院長蔣經國居然主動問要花多少錢才夠?與會者根本搞不清楚蔣經國到底是玩真的還是玩假的。

李登輝當年即是由蔣彥士(右)引薦給蔣經國。(圖:作者提供)

不過,儘管這群學者專家還摸不清蔣經國的心思,但對到底至少要花多少錢才夠這件事,其實大家心裡都還是有個譜。當時與會者們考量政府財政能力與政策需求後,內心均認為差不多一億多台幣應該就夠了。但沒想到的是,此時蔣經國居然開口了:「20億夠不夠?」若放入2020年的今天,20億也不算個小數字。但半個世紀前的1971年,20億可說是天文數字。當時與會的專家學者們,聽到後全都驚呆了。

1972年9月27日,蔣經國宣布行政院將投入20億元,推動「加速農村建設重要措施」。此措施共計有九大項,同時強烈帶有李登輝的色彩。

首先,「廢除肥料換穀制度」與「取消田賦附徵教育費」兩項措施,可說直接呼應了李登輝之博士論文研究的觀點,認為當台灣經濟已開始起飛,工業部門自身已有能力創造資本剩餘、足以進行投資再生產時,政府不應再榨取農業部門的剩餘,因此先前肥料換穀等政策應立即取消。

其次,自1960年代晚期台灣經濟開始起飛後,都市人口急遽增加,農產品的供應未能及時對應都市地區突然急增的人口,時常出現供應量失調的狀況,導致農產價格漲幅不定。針對此問題,李登輝當時就曾撰文以豬肉價格為例分析,他認為農產品價格之所以劇烈波動,就在於市場資訊流通不夠順暢、不夠透明,導致各地農產運銷均由地方性的「肉霸」、「菜蟲」壟斷所致。農民的生產一方面未能配合市場需求,另一方面則飽受中間人剝削。因此九大加速農村建設重要措施中,第二項即是「改革農產運銷制度」,各級農會自此開始紛紛建立共同運銷機制,各縣市政府則設立肉品、農產拍賣市場。

再來,現在國人普遍養成喝鮮乳的習慣,許多小學甚至有每週供應一天免費鮮乳的計畫。說真的,這得歸功於李登輝。原因無他,鮮乳引用習慣養成的前提就在於本土酪農業的發展,而台灣酪農業的發展是透過九大加速農村建設重要措施中的「倡設農業生產專業區」計畫項目內。不知為何,生肖屬狗的李登輝對「牛」有莫名的狂熱。或許是留學經驗的影響,李登輝總覺得現代國家人民都應喝鮮乳、吃牛肉,所以1970年代早期他曾積極推動台灣本土肉牛飼育與酪農業的發展。

或許是留學經驗的影響,李登輝總覺得現代國家人民都應喝鮮乳、吃牛肉,所以1970年代早期他曾積極推動台灣本土肉牛飼育與酪農業的發展。圖為李前總統培育成功取名為「源興牛」的台灣和牛。(本報資料照)

為了發展酪農業,當時曾選派選拔了四、五十位農村青年,由政府送至美國學習乳牛養殖技術。這群人回國返鄉後,再建立起自己的牧場,生產鮮乳,供應給消費者,台灣的酪農業因此一步一步建立起來。現今大家熟知的將軍鮮奶與飛牛牧場,當初就是這樣誕生的。

但另一方面,為了發展本土肉牛產業,當初還特別進口了一群安格斯種牛進來,交予農民飼養、繁殖。但本土肉牛事業最後卻以失敗告終:一方面受限於台灣炎熱的氣候,肉牛養殖不易,換肉率可說是低到可怕;另一方面則是當時為了外交與經貿關係,政府決定於1970年代晚期大幅降低牛肉進口關稅,而澳洲還正巧有批牛肉好便宜(實在是太巧了),結果這批物美價廉的澳洲牛肉一進口就把本土才剛誕生的肉牛產業打垮了。農民紛紛棄養,原先進口的F1安格斯種牛因此被送到清境農場。大家現在去清境農場遊玩時看到的牛,其實就是1970年代專案進口的那批牛的後代。

為了發展酪農業,當時曾選派選拔了四、五十位農村青年,由政府送至美國學習乳牛養殖技術。這群人回國返鄉後,再建立起自己的牧場,生產鮮乳,供應給消費者。(圖:作者提供)

飛牛牧場。(圖:作者提供)

除了上述帶有強烈李登輝色彩的項目外,九大加速農村建設重要措施還包括「加強農村公共投資」、「加速推廣綜合技術栽培」、「加強農村試驗研究推廣工作」與「鼓勵農村地區設立工廠」等計畫。九大加速農村建設提高蔣經國於農村社會的聲望之時,李登輝也藉此實現其學術理念與抱負。

然而,九大加速農村建設重要措施才實施不久,1973-74年隨即遭逢了世界石油危機與糧食危機。嚴格說來,糧食危機是國際供需失衡所致。而於台灣境內,農業生產並未出現生產不足的現象。但因為通貨膨脹影響,加上肥料換穀機制才取消不久,自由的稻米流通市場機制尚未成熟,所以國內不免出現搶購白米的現象。當時政府為了穩定米價,還緊急從泰國進口了10公噸白米應急。但有趣的是,行政部門對此問題的詮釋居然是:由於肥料換穀取消,導致政府手上掌握的公糧數量遽減,因此未能有充分的子彈進行米糧價格的調節。因此,李登輝主張建立「糧食平準基金」,並藉此提高農民收入。

糧食平準基金最原初的概念在於,政府透過收購的方式保持一定的公糧庫存量。當米價高時,政府就進場拋售白米,以舒緩米價;米價低迷時,政府再進場收購,以拉高米價。雖說這套運作邏輯看似完美,但於現實中政府必須訂定所謂的「保證收購價格」、且此價格又要高於市場,於此情況下,農民才願意乖乖種米、並將稻穀賣交予政府。換句話說,這套政策其實是會因為政府刻意提高稻米價格,而導致農民收入增加的結果。

李登輝希望改善農民收入的心是毋庸置疑的,但透過政府直接介入的手段絕非治本之道。當時李登輝曾為此事特地將自己在康乃爾博士班的老師Moyer請到台灣徵詢,Moyer還語重心長地提醒李登輝,與其說糧食平準基金是項農業政策,還不如說這根本就是社會福利政策。此舉不僅會擾亂農業生產,更重要的是,任何福利措施一旦上架上路後,就永遠也收不回來了。Moyer因此嚴肅地問李登輝:「你真確定要搞嗎?」李登輝斬釘截鐵地說:「是!」 1974年2月行政院宣部將撥出30億元,設置糧食平準基金。如果Moyer預言,糧食平準基金設立實施後不但造成台灣農業的災難,且是禍害至今的空前大災難。

糧食平準基金保證了稻米收購價格,且初期還採「無限量收購」,此舉無異是向農民公告政府是盤仔。既然盤仔政府一定會高價收購,農民當然紛紛搶種稻米,台灣的稻米總產量因此不斷飆高破紀錄。1976年時台灣的稻米(糙米)總產量達到了2,712,985公噸,破了歷史記錄。271.3萬公噸糙米是什麼概念?若以當年總人口數16,508,190人下去計算,這就意謂當年度的總產量足夠讓每個人平均一天吃下450公克的糙米,相當於5.5碗紮實盛滿的白米飯。不需用到大腦思考也知道,這樣的量台灣人根本吃不完。由於出口日本的管道於1970年時即已終止,再加上台灣人自己又吃不完,從那時開始中華民國正式成為稻米生產過剩的國家。

糧食平準基金導致稻米生產過剩,全台農會糧倉爆倉,不得不於戶外搭建臨時的「野積倉」,將公糧堆積於戶外。(圖:財團法人台北糧食協進會)

為了解決稻米生產過剩問題,政府除了修正、不再無限量收購以外,同時還以傾銷的方式將稻米出口。另一方面,糧食平準基金如此魔幻的操作手法必然導致虧損,政府只好每年不斷地灑錢補足基金缺口。2000年台灣為要加入WTO,必須遵守自由貿易原則,不得不廢止糧食平準基金。當時結算歷年虧損與尚未償還的欠債,共達1,100億元。儘管糧食平準基金取消了,但為了選舉考量,之後政府又弄了一套換湯不換藥的公糧收購機制。唯一的差別在於,前者是用「基金」的形式運作,後者則變成政府直接編列預算收購稻米。

或許有些人會認為,糧食平準基金與其後的公糧收購保障了稻農福利,是項好政策。但當台灣稻作機械化程度越來越高、農民種稻基本上只是每天頂多花個一小時巡巡田水的休閒活動時,稻作收益就成了農地租金的比價基礎。農民若要出租農地給其他青年農民種植經濟作物時,考量的就是租金價格必須高於輕鬆種稻的收益,而非土地的肥沃與生產力。這就好比店面租金理論上應該要能反映地段的人潮與營業額,此時政府卻強行介入規定了租金下限。但每當選舉時,政府又會將刻意將提高收購價格作為政策利多,以吸引農民選票。久而久之,農地租賃的成本越來越高,農民也越來越依賴政府補助,台灣白米的價格僅次於日本東京,台灣農業的競爭力也就越來越弱。(接下篇

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