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專欄

聚焦南海》圍魏救趙?中國漁船何以包圍菲律賓佔領的中業島?

如果「中業島」事件純屬中菲兩國之間的爭端便好解決,但當涉入美軍是否透過菲律賓軍事部門,在中業島上設置偵查「渚碧礁」的「相關設施」時,這種大規模的海上包圍行動,恐怕在短時間內不會停止。雖然中菲雙方都有試圖讓情勢控制在一定的範圍內,但倘若「中業島」事件不斷延燒下去而造成中菲兩國政府官員在無法控制,《南海行為準則》加速談判的動能將增加。

林廷輝

就在中國與菲律賓關係一切步入佳境之際,沒想到冒出個中國漁船包圍中業島(Thitu Island,菲律賓稱Pag-Asa)新聞,也因此,菲律賓內部輿論再次引爆對中國的不滿,菲律賓總統杜特蒂雖然與中國關係交好,但也不敢犯眾怒,只好說會對中國進犯者將採「自殺攻擊」,在這之前,美國國務卿龐畢歐(Michael R. Pompeo)也在三月初訪問菲律賓時對菲國保證:「…菲律賓在南海的軍隊、飛機或公共船隻若遭到任何武力攻擊,美方將按照《美菲共同防禦條約》第4條啟動共同防衛義務。」然而,詭異的是,2018年年底習近平訪問菲律賓之際,承諾中國與菲律賓將在菲律賓海域進行油氣田的合作開發;李克強在新加坡出席東協與中國峰會時表示,希望在三年內完成《南海行為準則》的磋商;外交部長王毅在今年三月初兩會召開期間的記者會上也表明對《準則》談判相同態度,也就是說,在中菲兩國關係形勢大好之下,突然冒出個中業島事件,的確需要進一步深思當中的疑點:

疑點一:為何是中業島?

「中業島」的中文命名當然與中華民國海軍「中業艦」有關,是南沙群島的第二大自然形成島礁,原本中華民國海軍也駐防在島上,但在1974年被菲律賓占領後便沒有再回到島上。不過,就地理位置來看「中業島」隸屬於中業群礁,往南經過道明群礁才到鄭和群礁,而「太平島」正是屬於鄭和群礁。

「中業島」的中文命名與中華民國海軍「中業艦」有關,是南沙群島的第二大自然形成島礁,原本中華民國海軍也駐防在島上,但在1974年被菲律賓占領後便沒有再回到島上。(AFP)

首先要問的是,中國大量漁船為何要去騷擾「中業島」填海造陸的作為?基本上,中國在其南沙群島所屬的七個島礁進行吹沙填海,既成事實目前也無其他國家以實力方式包圍、騷擾或破壞後續的工程進度,甚至是干擾其軍事設施的設立,如果考量的是「中業島」是菲律賓在南沙唯一有機場跑道的條件,那南沙群島最北端由菲律賓佔領的「北子島」(Northeast Cay)沒有機場跑道,所以不予考慮,但這又無法說明為何中國漁船不去包圍同時擁有機場跑道而由越南占領的「南威島」(Spratly Island或Storm Island,越南稱Đảo Trường Sa)以及由馬來西亞佔領的「彈丸礁」(Swallow Island,馬來西亞稱Pulau Layang-Layang)?況且越南在南威島的填海造陸工程,要比菲律賓迅速。因此,因為「中業島」擁有機場具有威脅而去包圍,無法說明「南威島」與「彈丸礁」的狀況,而最大可能的解釋便是「中業島」附近中國佔領的「渚碧礁」(Subi Reef)受到威脅。

由於「中業島」與「渚碧礁」之間相距僅有15浬(約28公里,約台北車站至桃園車站距離),「渚碧礁」目前是中國吹沙填海後第二大島,僅次於「永暑礁」(Fiery Cross Reef),「渚碧礁」未來更可能成為海南省三沙市的第二行政中心(第一行政中心在西沙群島的永興島上),未來進駐大量軍事設施、軍艦以及防禦系統,保護行政中心的能量增加,該島也掌控著南沙群島西北邊至北邊的海上交通要道,換句話說,如果從「中業島」能監控「渚碧礁」上的一舉一動,甚至從「中業島」採取某些反制作為,例如無線電通訊的干擾、衛星系統的干擾、雷達的監控體系、包括紅旗九在內的防空飛彈試射、演習以及軍機起降頻率與狀況等等,「中業島」頓時成了域外國家與菲律賓合作的「千里眼」所在地,而這種可能架設不利「渚碧礁」的「相關設施」,中國勢必擔憂並採取「預防措施」(precautionary approach)或「先發制人」(preemptive policy)策略,在中國政府授意下,先由漁船與海上民兵進行騷擾,要求「中業島」上的工程立即停止,將是較為合理的解釋。

渚碧礁目前是中國吹沙填海後第二大島,僅次於「永暑礁),「渚碧礁」未來更可能成為海南省三沙市的第二行政中心。(GIS Resources)

疑點二:為何由美國智庫揭露?

從「南海仲裁案」裁斷結果出爐後,菲律賓新總統杜特蒂也剛上任,中菲關係改善不少,中國也願意釋出簽署《南海行為準則》的善意,相關文本草案也具擬完成,南海和平看似指日可待,然而,中國漁船包圍中業島的事情是發生在2018年11-12月之間,也就是中國領導人相繼對菲律賓示好之際,即使中國駐菲律賓大使趙鑒華曾向菲律賓國防部抗議,要求停止中業島的島礁建設,但當下並未成為重大新聞,反而在2019年2月初中國農曆過年期間,由「戰略與國際研究中心」(CSIS)的「亞洲海事透明倡議組織」(AMTI)發布的衛星照,披露了這些事實,之後,菲律賓民眾、團體等從媒體得知這些訊息後,走上街頭抗議,對杜特蒂政府形成壓力,也迫使杜特蒂總統必須親上火線表態,但與其向中國提出抗議,倒不如說向中國提出警語,表示因為島上有駐軍,如果動到菲律賓人一根汗毛,那他也只能被迫派遣軍隊因應,「自殺攻擊」的說法的確有點過度,但以這種必死的決心警告中國別輕易啟動《美菲共同防禦條約》,由於菲律賓將在4月16日派出印尼承製的「塔拉克」號(BRP Tarlac/SSV-1)前往中國山東青島,21日抵達並參加中國海軍建軍70周年活動,不使用美國給予的軍艦,箇中原由非常清楚;4月26-27日,杜特蒂也要前往北京參加第二屆「一帶一路」國際合作高峰,在這兩個活動之前,中菲關係當然不能受到影響。但真正會受到影響的,恐怕是中菲合作開發菲律賓海域油氣田的問題。

中菲合作開發恐因「中業島」事件而暫時擱置

由於此次「中業島」事件已造成菲律賓國內輿論對中國不利,由於前文已分析,中菲油氣田合作開發要成功的關鍵在菲律賓內部,如果因為此次這個衝突事件,更加凸顯菲律賓內部親中與反中派的矛盾,操弄此次輿論就成了反中派的利器,甚至暫且擱置油氣合作開發,這種結果便會將菲律賓政府拉回在南海問題上與中國站在對立面的陣營。

菲律賓將在4月16日派出印尼承製的「塔拉克」號前往中國山東青島,21日抵達並參加中國海軍建軍70周年活動,不使用美國給予的軍艦。(AP)

雖然4月3日中菲兩國舉行「南海問題雙邊磋商機制」(BCM)第四次會議,兩國均認同維護和促進地區和平穩定,以及南海航行和飛越自由的重要性,認為應按《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》等國際法中的原則,由直接有關的主權國家通過磋商和談判,以和平方式處理爭議,強調不訴諸武力或以武力相威脅。另外就目前設置的技術工作小組,就南海政治安全形勢發展、海上搜救、海事安全、海洋科研與環保、漁業等交換意見。油氣田的合作開發,其前提則是不影響兩國各自關於主權、主權權利和管轄權立場。

除了與中國之間的關係發生動盪外,菲律賓與俄羅斯與美國的關係也相當微妙,與中國的雙邊諮商對話一結束,4月8日,俄羅斯的三艘軍艦第二次正式訪問馬尼拉,其中包括「特裡布茨海軍上將」號(Admiral Tributs)驅逐艦、「維諾戈拉多夫海軍上將」號(Admiral Vinogradov)驅逐艦,另有「伊爾庫特海軍上將」號(Admiral Irkut)的補給艦。2019年7月,兩國更加簽署海軍合作協議, 該協議將涉及兩國間更多的聯合演習和軍艦互訪。

就在同一時間,美國也首度派出載有F-35B的兩棲攻擊艦「黃蜂號」(USS Wasp)前往黃岩島爭端海域附近,同時參加美菲「肩並肩」(Balikatan)聯合軍演,向中國發出強烈訊息。美國今年度也將與東協國家在南海海域進行一次多邊性質的聯合軍演,只是同一時間,俄羅斯也在東南亞兜售軍事裝備,形成川普總統要求國務院、國防部官員推銷軍火,創造南海的緊張成為必要之惡,否則,承平時期,失去購買武器的誘因與理由,美國軍售恐怕不盡理想。

如果「中業島」事件純屬中菲兩國之間的爭端便好解決,但當涉入美軍是否透過菲律賓軍事部門,在中業島上設置偵查「渚碧礁」的「相關設施」時,這種大規模的海上包圍行動,恐怕在短時間內不會停止。即使沒有發生衝突,菲律賓的物資運輸上受到干擾,也會讓這片海域變得不安寧。而美國試圖讓菲律賓歸隊的做法,卻因俄羅斯的涉入與菲律賓的軍事合作、販售武器等,讓美、菲、俄、中四邊關係格外複雜。雖然中國在這個事件上,外交部門並沒有採用強烈的言語向杜特蒂喊話,而杜特蒂也僅要求中國不要觸碰中業島,雙方都有試圖讓情勢控制在一定的範圍內,相信在1970年代開始在南海行使擴張主義的中國,「中業島」應該不會是中國下一個驅逐佔領國勢力的對象,畢竟這對好不容易扭轉的中菲關係將會是一大打擊。

不過,倘若「中業島」事件不斷延燒下去而造成中菲兩國政府官員在無法控制,《南海行為準則》加速談判的動能將增加,因為根據過往經驗,《南海行為準則》要有進展,當事方之間的衝突往往成為這種進展的催化劑。

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