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專欄

聚焦南海》中菲油氣田「合作」開發成功的關鍵在菲律賓內政

備忘錄的內容只是提供一個合作架構,並沒有寫入可能引發菲律賓國內政爭的細節,反而留待工作小組進一步規劃,這也代表著如果在杜特蒂政治力不足的情況下,合作案有可能翻盤,這個合作案是否會讓杜特蒂在政治與經濟利益上翻盤,則有待中國方面的幫忙。

林廷輝

誠如外界預測,中國國家主席習近平在11月20-21日訪問菲律賓之際,中菲兩國簽署了《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關於油氣開發合作的諒解備忘錄》,表達願積極商討包括海上油氣勘探和開發,礦產、能源及其他海洋資源永續利用在內的海上合作。此備忘錄由中國外長王毅與菲律賓外長陸辛(Teodoro Locsin Jr.)共同簽署,但詭異的是,備忘錄卻不將合作範圍限定在南海或西菲律賓海。

根據菲律賓外長的說法,兩頁的備忘錄中明文規定,兩國將在12個月完成合作開發油氣資源的安排,至於為何使用「合作」(cooperation)而非「共同開發」(joint exploitation),這當然與菲律賓的憲法規範有關,杜特蒂避開了法律上可能是到最高法院法官們的挑戰,因此採用合作開發,便可對內解釋由菲律賓提議開發,中國提供技術與資金協助,盡可能降低憲法規範的爭議。

其次,備忘錄名稱並沒有明確指出海域範圍,因此,合作海域是在沒有爭議的「57合約區」(Service Contract 57, SC 57,巴拉望省東北方)或是存在爭議的「72合約區」(Service Contract 72, SC 72,禮樂灘海域),或甚至在西太平洋的「賓漢隆起」(Benham Rise),在備忘錄名稱或約文中並未提及;更詭譎的是,菲律賓外長竟稱尚未能將此備忘錄對外公告或提交給國會,除非得到中國方面的允許,所有依據約文交換的訊息,都將予以保密,這使得菲律賓國會對此「不透明」的作法感到不滿,也使包括菲律賓傳統盟邦美國及其他國家感到錯愕,這當中的利益糾葛,涉及菲律賓自身內政競爭關係,恐怕才是此油氣開發合作需要面對的問題。

習近平在訪問菲律賓之際,中菲兩國簽署了《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關於油氣開發合作的諒解備忘錄》,表達願積極商討包括海上油氣勘探和開發,礦產、能源及其他海洋資源永續利用在內的海上合作。(AFP)

備忘錄提供合作架構,具體計畫仍待協商

根據備忘錄內容,中菲兩國將成立工作小組,其成員由各自政府官員以及企業界組成,中國方面已由「中國海洋石油公司」(China National Offshore Oil Corporation, CNOOC)參與,菲律賓方面則可能由「菲律賓國家石油公司」(the Philippine National Oil Corp.)負責,在備忘錄中也不明文規定彼此出資與利益所得分配比例,這些細節,包括未來要合作開發的海域礦區,將交由工作小組討論;備忘錄也提到相互尊重的概念,明文規定所有討論、協商與行動,在尊重各自法律的基礎上不應相互歧視。

整體而言,備忘錄的內容只是提供一個合作架構,並沒有寫入可能引發菲律賓國內政爭的細節,反而留待工作小組進一步規劃,這也代表著如果在杜特蒂政治力不足的情況下,合作案有可能翻盤,由於杜特蒂是在2016年6月30日就任,任期至2022年6月30日為止,在沒有修改憲法規範的任期限制之下,杜特蒂任期不滿四年,這也是為何備忘錄要限制在12個月內提出具體的合作方案,因為從方案提出後到正式運作,乃至於呈現收益,都至少是在2020-2021年左右,也就是說,如果杜特蒂親中政策是正確的,是可以讓菲律賓人看到親中獲利後果,在南海政策上採取與前任總統艾奎諾三世不同路線而真能讓菲律賓「賺大錢」,那倒是可以留下歷史遺產(historical legacy),反之可能成為前總統艾若育(Gloria Macapagal- Arroyo)第二,除了親中外,其家族從中國方面拿到諸多利益,並留下歷史罵名,而杜特蒂的合作方案,是否重演2005年3月事件,由中菲越三國石油公司簽署三方聯合海洋地震工作協議,投入龐大經費後一滴油氣也沒生產的失敗案例,但卻讓艾若育家族獲利不少,而杜特蒂在國內因毒品、南海等問題樹立政敵也不少,這個合作案是否會讓杜特蒂在政治與經濟利益上翻盤,則有待中國方面的幫忙。

中菲合作後續值得關注事項

當中菲南海合作的消息確認後,最值得觀察的當然是越南的反應,畢竟在2005-2008年曾作為三方合作對象的其中一方,對於這種雙邊的合作模式,越南心中當然感觸良多,11月22日,越南外交部副發言人Nguyễn Phương Trà對外表示:「作為國際社會負責任以及東(南)海沿岸國的一員,越南重視國際合作的重要性,包括海床底土開發行為,同時尊重各國的主權與合法利益,符合國際法特別是1982年《聯合國海洋法公約》,以促進區域和平、穩定與發展,以及國家間的友誼。」顯然越南對此合作案並未妄加批評,由於中國也提到未來此一模式也可與其他南海聲索國合作,保留合作空間當然是好事,況且合作礦區也並非屬於越南與菲律賓海域主張的重疊區內,因此,保留一些空間是好事。

根據備忘錄內容,中菲兩國將成立工作小組,其成員由各自政府官員以及企業界組成,中國方面已由「中國海洋石油公司」參與,菲律賓方面則可能由「菲律賓國家石油公司」負責。(Shell)

在著名南海的南海專家比爾.海頓(Bill Hayton)的《南海:21世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步?》(The South China Sea: The Structure for Power in Asia)一書中活生生地記載著2005年中菲越三國達成的海洋地震工作合作過程,他引用菲律賓區域研究專家巴維耶拉(Alieen Baviera)的話說,菲律賓外交部和國家安全會議在整個談判過程中大多被排除在外。比爾‧海頓也寫道:「在馬尼拉的豪宅巨邸外頭,各方面都大吃一驚。東協外交官想知道為什麼菲律賓破壞多年來所主張的區域團結一致的原則。越南人臉色鐵青。一連六個月,它們連連向菲律賓外交官員提出抗議,但最後決定識相一點,加入勘查比不加入要好。」但最後還是因為菲律賓前總統艾若育家族的貪污而使得內部政爭越演越烈,合作也不得不終止,但菲律賓的確留下了「南海合作」的不良案底。

因此,中菲兩國接續的具體合作可能才是外界關注的事項,而合作是否又與菲律賓內部政爭與貪污又存在緊密聯繫。此外,中菲的合作對區域穩定影響最甚者莫過於合作達成後具體操作內容。首先,中國在啟動合作計畫後,將以何處作為海域探勘的後勤補給基地?中國將利用較近且完全在其控制下的美濟礁?還是使用有美軍租借軍事基地的菲律賓巴拉望省來提供這種後勤補給的工作?簡言之,中海油進行禮樂灘,或者是巴拉望省東北區的作業,未來是否有機會動用到「海洋石油981」或「海洋石油982」,複雜的海上安全作業問題,當中國堅持以美濟礁為補給基地時,是否又將引起菲律賓人民的不滿?這些都是中菲兩國政治人物需要考慮到的潛在風險。

其次,不透明的合作模式,究竟能夠支撐多久,也是未來關注的焦點之一,菲律賓外長既然已經公開表明,未來工作小組談判內容都將視為機密,但這對菲律賓國會、司法體系來說,都是挑戰民主法治的作為,接下來,菲律賓是否會因此對中國留下巨額債務,而合作到最後,菲律賓不僅一滴油都沒享受到,卻必須付出慘痛的探勘成本,而淪為中國在推動「一帶一路」過程中另一個「債務外交」(debt diplomacy)的受害國之一,這種疑慮並非不存在,未來菲律賓如果「出賣」禮樂灘的油氣田收益,作為償還中國貸款的「擔保品」,中國順理成章在禮樂灘「大肆挖掘」,這對菲律賓內部產生的反彈力道,恐怕不是習近平或者是杜特蒂能夠抵擋得住的,因此,將備忘錄列為機密而不對外公開,又將工作小組談判過程列為敏感會議而要求參與者嚴守秘密,對菲律賓參與談判的人員來說,未來備受內外煎熬與壓力將可預見。

將備忘錄列為機密而不對外公開,又將工作小組談判過程列為敏感會議而要求參與者嚴守秘密,對菲律賓參與談判的人員來說,未來備受內外煎熬與壓力將可預見。(AP)

最後,中菲合作開發是否會影響到《南海行為準則》的談判進程,甚至是《準則》規範內容,也是值得後續關注的問題。由於菲律賓接下來三年將擔任與中國共同主持落實《南海各方行為宣言》的東協方協調國,因此,中國國務院總理李克強在新加坡的東協相關高峰會議上表示,未來希望在三年內達成《準則》,顯然是做球給菲律賓,而中國也對外透露將盡快在2019年完成《準則》的一讀程序,但在同一時間,中國與菲律賓的合作開發,已超出《準則》原本規劃的合作項目範圍之外。

倘若《準則》並未更改其海事合作項目,那無論是「共同開發」或「合作開發」目前都是排除在《準則》之外,而如果因為中菲兩國的行動,影響到《準則》其他締約方的權益時,如果菲律賓以自身利益為考量核心,將會破壞東協國家在《準則》立場上的一致性,這也將造成制度的崩壞,例如,假設因為中菲的海底探勘活動造成海洋環境污染,或者因為探勘作業而影響到其他國家(無論是域內或域外國家)的自由航行權利,優先適用《準則》還是優先適用中菲的合作計畫?杜特蒂接下來要傷腦筋的,恐怕是菲律賓如何在東協內取得公信力,他自身又該如何在菲律賓政界立足的問題吧!

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