晴時多雲

一路向南》練習,面對南海問題的勇氣!

南海風起雲湧再掀波濤,南海問題對我國而言確實是嚴重挑戰,我政府相關部門應基於國家利益的原則而非政治意識型態,審慎研議各種策略及執行配套措施,進而維護臺灣整體利益與安全。

謝明勳/國立暨南大學東南亞學系兼任助理教授

南海問題具有複雜的歷史背景與國際現實形勢。1970年代,南海區域被發現蘊藏富饒的油氣礦藏,周邊聲索國紛紛開始主張主權與安全的立場,同時在「安全」與「發展」的框架下進行主權爭議與經濟攘奪,現已成為亞太區域的主要焦點,也備受區域外強權(美國、俄羅斯、印度)關注。

美國新安全研究中心Robert Kapaln表示:「南海是21世紀地緣政治的主戰場」。

他所提的論據,係根據中國將南海視為國家核心利益,同時透過實際行為,以獲取其在該區域的優勢地位。倘若如此,中國又何以能憑藉衝突管理與爭端解決辦法處理南海問題呢?新加坡總理李顯龍也判斷南海問題將「無法解決」。但就國際政治理論來說,沒有任何國際爭端是無法解決的,只是在實踐上,許多因素使爭議難以有效處理,尤其是各聲索國在立場與態度上的互不妥協。

南海問題的主要關鍵還是聲索國的共識始終無法建立,互信不足阻礙各國的關係互動,包括各國在南海區域所建立的軍事部署以及對相關條約之漠視,也沒有建立國際機制能有效規範南海問題。長期以來,導致南海問題演變為「惡性循環」,各國在互信不足之際又平添信任危機,國際衝突一觸即發,南海問題因此被稱為「亞洲的火藥桶」。

南海問題的主要關鍵還是聲索國的共識始終無法建立,互信不足阻礙各國的關係互動,包括各國在南海區域所建立的軍事部署以及對相關條約之漠視,也沒有建立國際機制能有效規範南海問題。(圖為仲裁案出爐後,泰國《世界日報》刊登之廣告。)

如今,隨著海牙國際常設仲裁法庭宣告南海仲裁案結果,除了九段線的被法理否定,我國的太平島也被降格為「礁」;對此,中國感到憤怒,臺灣當然也開心不起來。這個火藥桶,是否已經點燃引信?此外,我國正值新南向政策的啟動與佈局,仲裁案的裁決對於新南向的影響為何?我政府該如何在兼顧領土主權與國家利益的複雜情勢下,研議可行政策,管理南海議題,逐漸克服南海困局,此將考驗小英政府的智慧,期以審慎處理以為因應。

一、過去政策踟躇不前,今日何不理性解決

南海形勢難解,聲索國各方無論是採取歷史論據或國際法理論據,皆積極採行各項措施以爭取國家利益的極大化,同時強化軍事裝備作為戰略對策,此舉顯示各國面對南海爭議的慎重之情不言可喻。反觀我國在南海經營佈局上,過去除了總統府、行政院或是外交部發布新聞稿聲明南海「主權在我」之立場外,鮮有積極應對,導致南海周邊國家不斷進逼我國在南海的權益,頗令國人憂心忡忡。另一方面,相關聲索國及國際傳媒更不在乎臺灣的主權主張,嚴重弱化我國在南海問題的發言權也是問題之一。此態勢對於我國實際擁有與管轄東沙島、太平島及中洲島礁而言,不僅不尊重我國國際地位,相對顯現過去我國在處理南海問題的畏縮保守。

但是,換個視角重新思考,南海仲裁結果對我國是個危機,可能也是轉機。

就是趁此時,小英政府應規劃如何鞏固及促進南海周邊國家承認我國擁有太平島主權的事實,又如何與南海聲索國各方協商談判及合作開發?又如何建立專責的常設組織以統籌規劃與執行我國的南海政策?我國政府如何藉由制定政策綱領以突破國家安全政策的邏輯限制,進而彰顯我國在南海政策的實際主張與戰略思考,以實際政策整合國家資源來維護南海權益,將考驗執政者的智慧。

如今,南海風起雲湧再掀波濤,南海問題對我國而言確實是嚴重挑戰,我政府相關部門應基於國家利益的原則而非政治意識型態,審慎研議各種策略及執行配套措施,進而維護臺灣整體利益與安全。

我國在南海經營佈局上,過去除了總統府、行政院或是外交部發布新聞稿聲明南海「主權在我」之立場外,鮮有積極應對。圖為從太平島上的高點往外望去,可以見到岸邊精神堡壘上,飄揚著中華民國國旗。(記者羅添斌攝)

二、舊問題新挑戰:火上加油的南海問題

我國對於南海主權所秉持的政策方針,是以維護我國主權、保障國家及人民最大利益、共同開發為原則,但依據國際現勢,加上仲裁法庭裁決太平島為「礁岩」,我國似乎更深陷南海困局,舊問題無解,新挑戰更激增矛盾,其中包括:

(1)國家利益問題:國家尋求利益最大化是事實,加上油氣資源又具有稀缺性的特點,必然導致相關國家間的利益衝突。

(2)政治不確定性:政治不確定性因素導致交易成本偏高,使得原先對雙方皆有利的合作無法落實。

(3)制裁懲罰不足:無論是「海洋法公約」,或是2002年中國與東協簽署的「南海各方行為宣言」,及其2011年的「南海各方行為宣言」指導方針的性質皆屬政治性的而非法律性質,所以無法有效約束相關國家。

美國更關切我國在南海問題上的立場及動向。美國國務院主管亞太事務的助理國務卿Kurt Campbell曾於華府智庫「戰略暨國際研究中心」演講時表示,美國確曾與臺灣討論過南海爭議問題,瞭解我國對南海議題「非常、非常審慎」,美國則秉持不介入主權爭議的立場。但是,面對此次國家主權的被踐踏,我國究竟要如何審慎管理南海問題?政府又該如何在追求國家利益最大化的情況下,保障我國人民福祉與國家領土主權,或是國際地位尊嚴?審酌南海問題詭譎多變,我國當務之急,應是政府及相關部門有智慧有謀略地研議南海戰略及南海政策,國防與外交並進,保障我國的最大權益與權利。尤其新政府正積極推動新南向政策,後續發展更值得關注。

南海仲裁案結果出爐後,迪化艦前往南海巡防。(記者張忠義攝)

三、南海政治學的操作化

事實上,此次的南海仲裁案顯示我國作為南海主權國家的立場已經被嚴重忽視,我國究竟該如何調整國家行為並施以操作化解決爭端?由於南海諸島具有相對地緣優勢,南海問題不僅涉及各方的海洋權益問題,也牽涉島群礁的主權歸屬爭議,更關乎國家安全戰略,無論是採取主權擱置、多邊機制談判或是戰爭方式均無法形成各方滿意的結果。理論上,現代各國應在經濟發展前提下來尋求相互依存的共同利益理念;另從現實制約因素而言,只有合作才是解決南海問題的主要選項,在對策上藉由和平方式解決南海問題也符合現代處理國際爭端的主流。

(一)、共同開發

針對南海問題的解決方案,目前國際上普遍的論述是聚焦在南海各國「共同開發」和「管理天然資源」,前者主要從國際關係視角檢驗南海共同開發的必要性、可行性與困難性,以及從權益劃分視角提出南海共同開發的方案;後者則以1982年聯合國海洋法公約為合作規範,評估主權重疊區下海床底土之油氣礦物之潛藏量,追求資源共同管理前景。所以,各國間才有建構共同開發機制的共識,即是相關國家簽訂協議,對領土主權重疊的海域內之生物與非生物資源,進行經濟合作模式。簡單來說,共同開發管理機制是雙邊或多邊國家簽訂協議,輔以國內相關法規之配合協調,對某一特定區域進行共同開發,同時按比例由各國分攤成本與收入,此為經濟利益與合作考量。這種共同管理對參與的各國來說,並非放棄對該區域的主權主張,僅是暫時擱置主權爭議。

在具有領土主權爭端區域,「共同開發」在國際實踐與學理上已被認為是解決資源爭端的最佳方案。雖然我國實際擁有南海島礁的領土主權,卻因政治因素未被邀請參與2002年11月中國與東協簽訂的「南海各方行為宣言」,但我國仍可依據該宣言條規,配合國家政策綱領,籲請南海聲索國共同落實合作制度,同時規劃信心建立措施、建立共同開發機構,由相關國家共同參與管理。

南海諸島具有相對地緣優勢,南海問題不僅涉及各方的海洋權益問題,也牽涉島群礁的主權歸屬爭議,更關乎國家安全戰略。圖為中國解放軍於南沙群島巡防。(REUTERS)

(二)、共同保護

與「共同開發」不同之處,就是「共同保護」是鼓勵相關國家合作,緩解緊張局勢。兩者論點在本質上異同互見,僅就重點描述如下:

第一、在「共同開發」制度下,相關國家具有接受管理安排與否之選擇性,「共同保護」則是相關國家的義務,它不用依據聯合國海洋法公約第123條的規範,而是遵循國際環境法下的永續發展、預防措施及合作等原則。共同保護環境和自然資源是相關國家的義務與責任,不需要調和各國意見,畢竟在南海經濟利益上謀求共識決顯然是不容易的。

第二、「共同保護」具有政治低敏感性,但有道德高約束性。採取合作措施保護南海資源與南海主權的主張並無直接關聯性;另一方面,永續發展與環境保護都是體現人類的共同利益,這與國際法的道德要求具有一致性,因此比較容易為國際社會和南海聲索國家所接受。

第三、相較「共同開發」,相關國家無需爭論或劃分「共同保護」區域,亦即整個區域都將受到保護。但是在執行上確實有可能要劃分不同的海洋保護區,此劃分工作可委由國際環境署或生態生物的相關地理標準加以確立。

第四、「共同保護」可作為建立信心和促進信任的方法,解決南海爭端的關鍵問題是相關國家缺乏信心與信任,單一國家單方面的舉動都會受到其他國家的質疑,進而危害雙邊互信基礎。「共同保護」關注南海區域的永續發展,此舉有助於建立南海聲索國間的信任合作,繼而建立對話協商機制,藉由合作經驗創造南海的和平互信氛圍。

「共同保護」的意涵,是在保護自然資源,在永續發展的原則下,重新奠定南海「共同開發」的重要基礎;另一方面,南海聲索國有機會進行合作,重拾互信,避免單方面行動所造成的負面影響。因此,現階段「共同保護」的應用機制只是過渡性質的安排,以期藉由「共同開發」最終解決南海問題。肇因臺灣在國際政治上所面臨的環境與限制,南海聲索國各方經常否定我國在南海問題上既有的權益及法理地位,「共同開發」是我國政府的立場與主張,但現階段於戰略操作上應重新進行政策及對外行為的再調整,以「共同保護」為切入點,或許可以成為我國突破南海困局的有效方案,其利弊值得相關單位研議。此外,在新南向政策啟動之際,著眼衝突與危機管理制度,據以外交及經濟態樣論處我國利益,洵屬允當。

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