晴時多雲

林濁水觀點》考試院挺邱淑媞,完全不懂文官中立

先進民主國家認為公務員如果要當政黨候選人必須先辭職,這叫「文官中立」;相反的,我們卻是公務員只要請假就可以當政黨候選人,而且還不可以怪她們。在先進國家是黑的東西,我們卻說這才是白的,我們的考試院還用這種不與人同的價值標準來教訓衛福部和立委。

林濁水

衛福部國健署前署長邱淑媞,馬總統的愛將,參選宜蘭縣長失利後回鍋續任國健署署長一職,但政黨輪替後卻被部長林奏延調職,非常不服氣。考試院秘書長李繼玄根據院長伍錦霖的意思挺邱淑媞。

13日,李繼玄在立法院答覆國民黨立委質詢時表示,「邱淑媞的調職,牽涉民選首長上任後調整公務人員職位,在前年、去年也都有發生過,考試院會中也有討論過。」考試院長伍錦霖說,「考試院站在人事法制政策制訂機關立場,尊重機關首長的用人權,但也應該維護公務員的尊嚴與權利。」

李繼玄在立法院答覆國民黨立委質詢時表達考試院立場,認為「考試院站在人事法制政策制訂機關立場,尊重機關首長的用人權,但也應該維護公務員的尊嚴與權利。」(記者黃耀徵攝)

話說得曲折委婉,但是立場很清楚,那就是「林奏延並不符合『維護公務員的尊嚴與權利』的原則」,而且言下之意是這類事件還不只一椿。

邱淑媞說,「她是公務員不是政務官,立場不同就把公務員位子調來調去,這樣算行政中立嗎?」

考試院講「法制」,邱淑媞提行政中立,兩樣加起來就是在談《行政中立法》了,也就是在談相當於一般先進國家的「文官中立法」了。

很不幸的,如果依照進步國家的規定,那麼邱淑媞不是要被調職而是要「去職」

1939年,美國修訂《赫奇法案》(Hatch Act of 1939)規定公務員不可以當政黨提名的公職候選人。

1947年,日本憲法規定:「所有公務員係全體國民之服務者,而非部分國民之服務者。」,接著在同年10月,日本政府公佈 《國家公務員法》明白規定公務員不得為民選之公職候選人。

1960年,英國樞密院規定公務人員不得宣佈自己為公職候選人。

這豈不奇怪?先進民主國家認為公務員如果要當政黨候選人必須先辭職,這叫「文官中立」;相反的,我們卻是公務員只要請假就可以當政黨候選人,而且不可以怪她們。做法竟然完全背道而馳,在先進國家是黑的東西,我們卻說這才是白的,真是離奇,而我們的考試院還用這種不與人同的價值標準來教訓衛福部和立委。

西方國家隨著政黨政治和民主制度的演進,發展出在行政體系中區分政務官和常任文官的區別,並建立了一些文官中立的規矩。

先進民主國家認為公務員如果要當政黨候選人必須先辭職,這叫「文官中立」;相反的,我們卻是公務員只要請假就可以當政黨候選人,而且不可以怪她們。(記者王揚宇攝)

基本上,常任文官之所以稱為「常任」就表示他是永業公務員;相對的,政務官就必須隨著選舉而進退。既然政務官要隨著選舉而進退,那麼參加選舉的人,尤其是參加了「一旦當選擁有任免隨選舉而進退」的政務官首長的人,選舉輸了還可以回鍋當常任文官,這道理無論如何都講不通。

不錯,目前我國的《行政中立法》是這樣規定的:

第11條,「公務人員登記為公職候選人者,自候選人名單公告之日起至投票日止,應依規定請事假或休假。」-這就是請假就好不必辭職。

但是,同一個《行政中立法》卻又規定:

第5條,「公務人員不得兼任公職候選人競選辦事處之職務。」-重大的參選可以,小兒科的助選卻禁止,怎會有這種在邏輯上說不通的規定?這不通當然是有傳統的。

邱淑媞是馬英九的愛將,參選宜蘭縣長失利後回鍋續任國健署署長一職,因為《行政中立法》的規定,參選可以請假就好。(資料照,中央社)

何謂傳統?傳統有三個:

一、傳統中國,大官小官都是皇帝家臣,沒有什麼政務官事務官之分。國民黨政府來台後,維持幾十年的戒嚴,凍結國會改選,於是中央政府自然沒有什麼隨選舉而進退的政務官。部長名義上是政務官,其實和事務官一樣都是蔣家家臣。

二、國民黨黨國不分體制,建立了黨化常任文官的體制,在長期一黨壟斷政權的情況下,自然不可能有什麼文官中立的問題,更不可能有美國《赫奇法案》那種概念。

三、《孫文學說》的國民大會體制,思想來源是列寧的蘇維埃體制。這體制,行政、立法、考試、監察五權和總統都由國民大會産生,而且依據這種民主集中制的精神,國民大會不只要有行政系統的代表,還要有「司法系統」、甚至軍方的代表。

這一個列寧式蘇維埃教條使張君勵在起草憲法時很頭痛,也就拚湊成今天民主化後實施起來破口一大堆的體制。

由於列寧精神的傳統,過去國民黨在國會的席位中都會安排法官出身的立委,不分區就不用講了,其被提名區域選舉的人,落選後就依例回頭繼續當法官,依民主國家的標準,這不只違背行政中立而已,更是違背司法中立了。

1939年,美國修訂《赫奇法案》(Hatch Act of 1939)規定公務員不可以當政黨提名的公職候選人。(圖:網路)

1990年代李登輝推動司法改革時,我在會議中提出兩個司法中立化的改革主張:一是「大法官任期交錯制」,另一個則是「法官必須辭職才能參加選舉」。這兩樣都成為國家的制度,只是任期交錯制的中立精神後來被馬總統逼大法官辭職的粗魯作法破壞了;而法官辭職參選雖然通過,但一方面,司法中立精神仍然受到國民黨安排法官擔任不分區立委而傷害,而且這樣出身的立委就成為國會中國民黨反司法改革的統帥;另一方面,後來的《行政中立法》並没有同樣採用參選必須辭職的規定。以致於留下許多後遺症。

基本上,國家區分政務官和常任文官除了和選舉制度配套外,還有許多非常重大的目的,例如,常任文官職在維持行政的穩定,而政務官在帶動前瞻的變遷;又如只要一旦參選,在過程中民眾和黨都做了超高強度的動員,於是不管有沒有當選,都既為候選人累積了非常巨大的政治能量,也成為他加上了巨大的負擔,這將使他繼續留在原來機關難以像過去一樣平順地、中立地、專注地行使職權。

考試院說,「這些年邱淑媞式的困擾不只遇到一件兩件。」這是當然的,而只要我們的《行政中立法》不依先進國家作法改善,此後這類困擾不管誰執政都必然繼續發生。

無論如何,在民主時代,體制中黨國或家臣傳統的遺留不好好清理,運作出狀況是必然的。因此,假如考試院非堅持不合時宜的傳統價值時,國會不如主動修法,以帶動國家的進步。

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