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專欄

國際聚焦》美國古巴關係正常化:利益與價值的辯證

中國勢力全面進入古巴、甚至加勒比海和中南美洲,儼然成為查維茲過世後另一股反美勢力的帶頭大哥,讓這根美國後花園的「芒刺」威脅倍增。對於一貫審慎海外用兵作戰、主張透過外交談判、同盟合作、和解交往來改變極權國家的歐巴馬來說,決定與古巴改善關係似乎是值得留名千古的嚐試。
劉世忠

2011年1月的古巴自助旅行,我從哈瓦那搭乘Made in China 的巴士,沿著北部海岸線前往另一觀光盛地Varadero。我看著沿岸一座座中國石油公司開鑿的鑽油平台,耳畔不時傳來鄰座年輕人操著生澀的英語說「以前我們靠蘇聯,後來靠委內瑞拉,現在就靠你們中國人了!」當下我不想花費時間向他解釋中國與台灣的不同,湧現在腦海裡的是幾個事前做的功課數據:古巴距離佛羅里達僅150公里、古巴人民月收入不到1,000台幣、中國已成為古巴最大貿易國、觀光旅遊業早已超越蔗糖輸出成為古巴最重要經濟收入來源,卻也導致貧富差距日益擴大。

哈瓦那街頭一隅。自1960年艾森豪對古巴頒布貿易禁令起,歷經11任美國總統任內的長期對立後,2014年底, 美國總統歐巴馬宣布要恢復與古巴的外交關係,放鬆半個世紀以來對古巴的貿易和旅遊限制(圖片來源:路透社)

2014年12月17日,美國總統歐巴馬宣布要恢復與古巴的外交關係,放鬆半個世紀以來對古巴的貿易和旅遊限制,並且要在哈瓦那建立大使館。這是自從1960年艾森豪對古巴頒布貿易禁令、1961年與古巴斷交、甘迺迪政府時代的豬邏灣事件和飛彈危機,歷經11任美國總統任內的長期對立後,所出現的重大外交政策改變,背後涉及阿根廷裔教宗聖方濟與加拿大政府長達一年半縝密的居中外交斡旋。

歐巴馬的決定,固然與他上任以來揭櫫的「交往」(engagement policy)外交戰略一脈相承,也具有交換雙方囚犯的急迫性,但宣布的時機與手法仍舊引發爭議,糾結在下列諸多因素之中:包括去年11月美國期中選舉民主黨大敗、共和黨占據國會兩院多數的國內政黨生態變化;50多年來美、古兩國半世紀的愛恨情仇;經貿利益與民主價值孰輕孰重的拉鋸;國際政治新世代思維的演變等。

美國法律規定,美國對古巴解除禁運必須國會同意。但是歐巴馬在期中選舉民主黨敗選、新國會尚未就任前逕自行政命令宣布與古巴復交,讓原本就磨刀霍霍的共和黨議員群起圍剿。有意角逐2016年總統大選的共和黨古巴裔佛羅里達州參議員Marco Rubio即痛批此項政策是「建立在幻覺與謊言之上」。多數國會聲浪也都認為歐巴馬此舉係為求個人「總統遺產」(presidential legacies),卻無異是向極權的卡斯楚兄弟妥協,甚至在他們風中殘燭、垂垂老矣之際,用經貿利益給予他們苟延殘喘延續威權統治的資本。共和黨揚言將否決歐巴馬的決定並抵制美國駐古巴大使任命權和大使館預算。

歐巴馬在期中選舉民主黨敗選、新國會尚未就任前逕自行政命令宣布與古巴復交,多數國會聲浪認為歐巴馬此舉係為求個人「總統遺產」,卻無異是向極權的卡斯楚兄弟妥協。(圖為2013年歐巴馬與勞爾卡斯楚於曼德拉的追悼會上相互寒喧,圖片來源:路透社)

更遑論一月份展開的談判的確曝露古巴總統勞爾卡斯楚老謀深算的步步進逼與食髓知味。因為勞爾拉高談判籌碼提出一連串要求,包括:美國必須承認古巴長期用來打壓異己、監控民眾的「社區委員會」是一般的非政府組織、美國必須中止提供古巴難民的政治庇護計劃(古巴調整法)、美國必須補償古巴在禁運時期的損失、美國必須交還禁閉恐怖份子的關達那摩灣監獄,以及最重要的是美國要將古巴從資助恐怖主義組織的名單上除名。每個項目對歐巴馬政府都是不可承受之重。

那麼,除去國內政治考量,歐巴馬推動美古關係正常化的戰略思維是什麼?

從經濟面來看,目前古巴每年有300萬遊客,占了總人口四分之一,其中美國人僅占30萬,伴隨著歐巴馬的政策宣示,許多美國企業早已蠢蠢欲動,民調顯示多數美國民眾也歡迎如此的解禁,讓他們有機會一探古巴的神秘。更重要的是古巴人的世代落差,讓年輕一輩更重視經濟需求、遠勝意識型態的禁錮。共和黨高舉「民主人權牌」的膝蓋式反彈,搞不好正中白宮的下懷。而中國勢力全面進入古巴、甚至加勒比海和中南美洲,儼然成為委內瑞拉查維茲過世後,另一股反美勢力的帶頭大哥,讓這根美國後花園的「芒刺」威脅倍增。對於一貫審慎海外用兵作戰、主張透過外交談判、同盟合作、和解交往來改變極權國家的歐巴馬來說,決定與古巴改善關係似乎是值得留名千古的嚐試。

只不過,相較於前任小布希政府起碼還倡議在全球強化民主社群的「價值同盟」外交,歐巴馬政府的「交往」戰略在對俄羅斯、北韓、敘利亞、乃至於伊朗,都未見具體進展。如果美、古建交只是著眼於歐巴馬卸任前能夠在哈瓦那進行破冰訪問,累積外交光采,卻忽略美國作為泱泱大國必須捍衛民主普世價值的責任,如此的「總統遺產」還是被後世打上一個大大的問號。

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