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自由開講》何以美國對TPP勢在必得 ─ 兼談台灣的處境與機會

2015-03-09 14:31

洪財隆

洽簽自由貿易協定(FTA)已成了冷戰結束後,國際流行新時尚,尤其是從21世紀以來,雙邊、區域,甚至跨洲的FTA相關消息更是此起彼落,剛好跟實質進展有限的世界貿易組織(WTO)杜哈回合談判,形成強烈對比,其中尤以亞太區域的整合態勢最受注目。由於事涉經貿結盟(FTA的特質是彼此優惠與排他性)與區域安全(特別是美中關係)等多項意涵,其結果究竟是促進區域和平與穩定,還是加深對立,確實是首要關切的議題。

由於中國杯葛與各國觀望等因素,很多重要的區域倡議或雙邊FTA都刻意忽略台灣,以致台灣成為亞太區域經濟整合浪潮中的「幽靈國家」(ghost country)。這一方面使得我們的企業在出口時往往面臨不公平的競爭環境,例如必須報價更低才能取得或挽回原來訂單(以避免出現貿易轉移), 導致貿易條件惡化。另一方面,對國家整體而言,也逐漸形成被邊緣化的巨大心理壓力,並幾乎全面降低台灣對外談判(含對美國、兩岸)的空間與籌碼。

這種艱難局面迫使台灣在戰略的選擇上陷入兩難與分歧,是否「順從」(compliance)北京的意志?「先兩岸、再國際」是否比較務實?到底何種策略才是真正對台灣有利,這個問題困擾台灣多年。其中馬政府當局顯然採取一種相對比較接近「順從」或「先兩岸、再國際」的策略:亦即認為必須先透過ECFA(本質上具有持續加大對中國市場依賴的效果)來促成對外簽署FTA,以達到降低對中國經貿依賴與分散風險的目的。

一、區域規模FTA才是邊緣化問題關鍵

然而,台灣被FTA洽簽風潮邊緣化困境,看來並沒因2010年兩岸簽署ECFA而有明顯突破,跟其他重要經貿夥伴洽簽FTA至今仍無著落。主要原因在於北京向來認為FTA屬於「官方性質的協議」,從而反對其他國家(例如日本、澳洲、馬來西亞、印度等國)與台灣洽簽FTA。 除非是那些已經先和中國締結FTA,而且經濟規模較小的國家,例如新加坡和紐西蘭。

此一讓台灣對外經貿關係更加遠離國際體系而日益兩岸化的疑慮,其實也是ECFA後續談判困難的根本原因,更使得台灣對加入亞太區域規模的FTA寄予厚望。

特別是「跨太平洋夥伴」(TPP)與「區域全面經濟夥伴」(RCEP,亦即「東協加六」) 這兩個巨型FTA一旦完成,而台灣如果仍然無法參與的話,到時候台灣被區域主義邊緣化的壓力,將遠比現在的處境(主要來自南韓所簽訂的FTA)還要來得更大,除了經貿利益的部分折損之外,對政治心理更是一大衝擊。

以2013年為例,TPP與RCEP的成員分別佔全球GDP之38%及29%,至於台灣和這兩個FTA成員的貿易額則高達34%和57%。

截至目前台灣被邊緣化的壓力,主要來自和台灣產品群具有高度競爭關係的韓國,其已分別和歐盟(2011)、美國(2012)簽訂雙邊FTA。至於和中國的FTA,則已在2014年完成實質談判,預料將在2015年正式簽署。

除了上述這些比較屬於防衛性的理由之外,台灣如何透過內部準備(包括政治共識、政策配套、產業提昇等),藉由參與區域經濟整合的過程,對外加強國際接軌、連結,對內則作為推動國內改革、釐清產業發展方向的壓力與動力, 凡此都是相當重要的總體經濟戰略課題。

二、何以美國對TPP勢在必得?

一般預料,亞太地區幾個重要的倡議能否有重大突破,也都將今年(2015)見真章。其中由美國強力主導、搭配日本合作的TPP,涵蓋亞太地區12個國家,相較於在戰略上具有競爭關係的RCEP及「亞太自由貿易區」(FTAAP),最有可能先馳得點。TPP的成局與否,無論是對美國「再平衡/重返亞洲」(Pivot to Asia)的戰略佈局,或對台灣的國際參與來說,都具有相當大的意義。

TPP的原始構想來自1998年美國的倡議,一開始乃以經濟動機為主,藉以吸引APEC的亞洲成員儘快加入經貿自由化的行列,但當時並未成局,演變到2006年也只是新加坡、紐西蘭、智利與汶萊這幾個小型經濟體所共同組成的一個自由貿易區,俗稱P4。一直到2008年,美國、澳洲、秘魯、越南加入擴大談判,TPP的跨洲戰略意義方才凸顯。再隨著2010年馬來西亞、2012年加拿大和墨西哥,以及2013年日本加入,TPP儼然已成為重量級的自由經濟貿易區。

美國總統歐巴馬宣稱,將努力把TPP打造成一個「二十一世紀高品質且全面性」的FTA最佳範例,不僅涵蓋範圍廣泛,從傳統的農工產品貿易,到金融、電信、電子商業等服務貿易、國營事業定義(防範國家介入造成不公平貿易)、中小企業,甚至環境、勞動等新議題幾乎無所不包,談判企圖、談判模式實驗性,以及困難度都相當高。

就TPP的自由化幅度而言,美國如果妥協、幅度太小(各種例外太多),那麼實質經濟效應不會太大,但美國如果堅持大幅度自由化,卻很有可能難以完成談判,類似目前WTO杜哈回合的談判情況。即使如此,美國實現TPP的政治意志相當強烈則毋庸置疑。

以言經濟利益,自從2008-2009年全球金融危機以來,美中經濟實力出現明顯消長,美國以區域主義作為經貿結盟工具的需要,遠比以往迫切。而美國經濟成長若長期遲緩,則霸權維繫將日益困難,甚至失去意義。透過TPP互惠談判與開放,對亟需對外開拓市場、對內創造就業機會的美國而言,深具說服力。

從區域格局來看,中國利用(leverage)其經濟崛起,轉化為區域政治優勢的態勢當會日益明顯,而美國為了繼續保有其在東亞的影響力,戰略重心(涵蓋經濟、軍事、外交各層面)遂轉向亞太,TPP即是美國重返亞洲的試金石。放眼全球,如果TPP失敗也等於宣告美國在國際場域等重要領導角色的退卻,包括全球經貿秩序的制定者在內。

三、美國以TPP作為國際經貿規範與秩序的戰略思維

從強調安全與圍堵的「均勢理論」(balance of power)來看,TPP旨在防範中國擴張或拆解東亞區域主義,但從長期戰略角度觀之,美國似有意透過TPP所蘊含的「規範與制度優勢」(例如電子商務、網路安全、法制基礎、透明化治理等),不排除將中國納入此一體系,藉以塑造對手的行為,定義並控制未來衝突。此從TPP、RCEP與FTAAP的成員高度重疊,並對新成員的加入保有一定的開放性,也可以得到佐證。

另外,美國總統歐巴馬在2015年1月20日發表的國情咨文中,再次呼籲國會通過被稱為「快速審議程序」(fast track)的「貿易促進法案」(TPA)之授權。 比較特別的是歐巴馬所持的理由:「中國試圖替亞太這個全球成長最快速的區域訂下規範」,「這將不利於美國勞工與企業,應該由我們制定規則,確保貿易自由與公平」。 這也透露出美國試圖將經貿規範與秩序,提昇到戰略層次的思維。

TPP擴大談判從2010年正式開始,雖在去年(2014年)11月在北京舉行的APEC年會期間,未能就何時完成談判達成協議,但今年應是美國推動TPP的最佳時機,主要理由有三個:

1. 美國在2008年開始宣布加入TPP擴大談判,2008-2009年全球爆發金融危機,美國經濟陷入低潮,也延宕了TPP擴大談判的進程。美國現在則挾著人口結構與技術進步(數位革命)兩大優勢,經濟實力逐漸恢復,有利於展開對外經貿談判。

2. 對東亞的國家而言,過去中國經濟崛起,同時透過FTA與「睦鄰外交」掛鉤,低調處理領土爭議;但如今則是經濟成長動能趨緩,卻在外交領域與領土爭議上愈發高調(assertive),並引發不安。根據「均勢理論」的預測,這些國家將傾向援引外力以資平衡,此將有助於美國的TPP亞太佈局。

3. 關鍵國家美日兩國的目前國內政治局勢對TPP談判有利。美國經2014年11月4日美國國會期中選舉後,如今對FTA較友善的共和黨獲得參、眾議院過半數的席次,有利於歐巴馬總統取得TPA授權並加速TPP談判。此外,行政部門也希望在今年啟動總統大選時程之前,能完成TPP第一輪談判。至於2014年12月眾議院解散改選自民黨大勝後,日本政府對TPP態度更顯積極。(參見週報:「TPP近期發展」。)

未來成員則至少還有南韓、菲律賓與泰國。至於中國是否加入,雖然美國堅稱TPP是開放的區域協定,不會排斥任何準備好的經濟體,但短期內中國加入的可能性不高。主要理由在於,TPP的自由化幅度相當大,對仍屬於開發中國家的中國來講,如要符合加入條件則衝擊不小。再加上美國透過TPP將戰略重心佈局亞太,和中國急於發揮(東亞)區域影響力的企圖有所衝突。

但從現實面來看,隨著TPP擴大,台灣如欲加入將需要更多既有成員的「共識」, 這也可能加大「外力干擾」(「中國因素」)的影響力。即使如此,截至目前TPP仍由美國所主導,中國對TPP的影響力也較為間接,台灣加入的機會較大,自應積極爭取。

(民進黨政策委員會副執行長,本文經作者同意轉自中國暨兩岸情勢週報

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