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專欄

林濁水觀點》借鑑德國組閣危機中總統的憲政角色

除了總統制國家之外,不論內閣制或半總統制,國家元首和行政首長都是分別由兩個人擔任一點也不是多此一舉。一般君主國從絕對王權走向君主立憲的過程中,國家元首和首相更長期處在雙方都有相當大的實權的雙首長狀態。直到今天,在內閣制運作之上的君主或間接選舉的總統,都仍然不是想當然爾的純粹象徵性虛位元首。

林濁水

歐洲政壇大家屏息以待的德國組閣危機終於告一段落。

德國聯邦議院選舉去年9月24日就結束了,但是德國總理梅克爾所領導的保守派與社會民主黨一直到今年2月12日對正式結盟組成內閣的談判草案才達成共識,中間居然蹉跎了足足4個半月。

德國聯邦議院共有709個席位,要獲得組閣的過半數需要至少355個席位,大選下來,保守聯盟246席,加上自由黨80席,綠黨67本來可以過半,一開始梅克爾也這樣盤算,但是自由黨堅持不願參加組閣。梅克爾的保守聯盟只好回過頭找擁有153席的社民黨組大聯合政府。社民黨黨員雖然多數支持大聯合政府,但是黨的領導人士不願意,一直到11月梅克爾組不成聯合內閣,她又不願意組織朝小野大少數政府,寧願重新選舉國會。問題是,如果重選,依據民情,有利於順利組閣的國會席位並不會出現,相反的,突然竄起獲得94席的極右黨「德國另類選擇黨」席位還可能再增加,大家都害怕。

梅克爾雖然強烈希望國會重選,但德國唯一有權解散議會並提前舉行大選的人是總統史坦麥爾。這位「虛位元首」總統反對重選立場堅定,呼籲各黨拿出負責任的態度參加談判。

德國唯一有權解散議會並提前舉行大選的人是總統史坦麥爾。這位「虛位元首」總統反對重選立場堅定,呼籲各黨拿出負責任的態度參加談判。(AFP)

史坦麥爾曾兩度擔任外長,去年11月20日後他發揮外交長才努力說服各黨黨魁回到談判桌,尤其重要的是他堅持不肯解散國會。梅克爾和社民黨只好再展開長達4個多月的馬拉松談判,如今內閣終於可望組成。在過程中這位「虛位元首」總統扮演了仲裁、穩住政局的不可或缺的角色,令人感到所謂「虛權元首」關鍵性的「實權功能」。

德國,在二次大戰後,一直是歐洲在憲政運作上最穩定的國家之一,但是仍然避免不掉會遇到憲政上的困難,在過程中有賴總統扮演了維持憲政秩序穩定的角色。「虛位」元首在憲政運作上這樣的角色扮演,德國並不是西歐的唯一例子,因此,法國憲法這樣明文規定:「總統維護憲法之遵守,由其仲裁,保障公權力之正常運作。」。 也因為總統有這樣的角色要扮演,我們才能了解:

1、若總統是虛位,只是擺擺樣子的,西方議會內閣制國家那麼何必大費周章設置總統這個位子,為什麼不由「實權」總理兼任元首或由國會議長兼任就好?

2、為什麼在「純」議會內閣制中沒有用的虛位總統?花大錢養他還給他用來維持體面的編制、場面那也就算了;而所謂總統的間接選舉,像德國、捷克,總統得票都必須絕對多數才當選,義大利甚至要選舉人2/3支持才過關,必要時還一定得選個3輪甚至5輪才罷休?選舉的程序未免過度小題大作? 

奇異的虛位元首

在憲政運作最穩定的德國,都得由總統扮演憲法秩序的維護者而出現目前這樣的故事,那麼比德國不穩定的國家又是怎樣?且舉幾個例子。

義大利的「虛位總統」

2015年,在諸歐豬鬧得最沸沸湯湯時媒體報導「義大利缺總統, 歐盟再添燙手山芋」,義大利不是內閣制國家嗎?缺個虛位總統有什麼了不起?如果要義大利成豬,歐盟為什麼不擔心義大利「實權」總理,卻擔心沒有「虛位」總統的義大利會成為歐盟的燙手山芋?為的是2010年歐洲債務危機爆發時和希臘、愛爾蘭、西班牙和葡萄牙並列為歐洲五豬後,穩住義大利陣腳的是總統納波里塔諾;相反的,長期掌權的總理貝魯斯柯尼腐化,官司纏身兼身陷荒淫無度的醜聞,他民粹化的政策更是義大利致命的亂源,於是當總統的納波里塔諾施壓,迫貝魯斯柯尼下台,並力抗國會重新選舉的壓力,提名經濟學家蒙蒂當總理帶領義大利度過經濟危機;但是貝魯斯柯尼繼續興風作浪,加上小黨林立國會亂成一團,一年後,總統解散國會,選後議會持續內鬥不休,於是又賴總統斡旋穩住陣腳。2013年,納波里塔諾任期屆滿決定不再續任,但是國會竟投了5輪票都選不出新總統,於是只好請87高齡的納波里塔諾繼續當總統。3年後他年90,也已經當了10年總統了,終於非退不可了,就是在這情形下歐盟擔心這位「虛位」總統一旦退休將導致「羅馬政治亂局一觸即發」。

2013年,納波里塔諾任期屆滿決定不再續任,但是國會竟投了5輪票都選不出新總統,於是只好請87高齡的納波里塔諾繼續當總統。(Biografieonline)

比利時的「虛位國王」

比利時由於種族、宗教對立和多黨林立,2007年出現選舉後和最近的德國一樣內閣組不起來的危機,而且危機還更嚴重。一開始,國王阿爾貝二世如同一般君主立憲國家,謹慎地不介入組閣談判,但是2007年危機居然持續了近半年,民眾不知道如何結束危機,不耐煩地對國王感到不滿,國王終於介入協商才結束了197天的亂局。2010年大選過後,情況更糟,居然有541天組不成政府,舉國譁然,群眾因此走上街頭抗議。在這中間,國王頻繁地介入、調停最後才使國會達成協議組成政府。到了2014年大選後,比利時又重蹈百日組不成內閣的覆轍,於是 比利時人興起了國君應該改變既有皇室的角色, 更積極介入政治,強化政治菁英的向心力,才能挽救比利時的國運及政治傳統的主張

英國的「 虛位國王」

事實上,內閣制國家元首在比利時和義大利像這樣的角色扮演並不是歷史的偶然,在英國,這一個現代民主制度和內閣制的起源國家,也有同樣的例子。光榮革命後,英國確立議會主權,由君主、上院、下院共組成議會。至今倘若議會大選後不能產生多數黨,或國家面臨緊急處境,仍然賴國王行使任命閣揆、解散國會等權以解決僵局。例如1931年英國首相麥克唐納因為財經法案沒有通過請辭,但是因為面臨經濟大恐慌,危機緊迫,喬治五世直接任命麥克唐納繼任首相組成聯合內閣渡過難關;又如1974年大選後沒有一黨席次過半,伊莉莎白二世主動請工黨黨魁威爾遜出任首相組成少數內閣。

威瑪總統

更早,一次大戰之後,威瑪共和成立時,德國負擔鉅額賠款,經濟困頓,社會矛盾激化,政黨林立縱橫捭闔,政治動盪,內閣頻頻倒台,立法停擺,1919-1930年短短11年間總理換了12個,國會解散了4次,在國會、內閣都陷入癱瘓時,Ebert和Hindenburg總統都以「憲法的守護者」的身份,靠緊急命令或公民投票來維持國家的運作。居然渡過1918年的革命浪潮,甚至創造1924-1929五年經濟穩定發展的「黃金時期」。一直到遇上1930年世界經濟崩潰,威瑪政權終於撐不住,才終於被希特勒奪了權。

威瑪共和首任總統Friedrich Ebert。(AdsD/FES)

冰島

有如世外桃源的冰島,1944年獨立後長期享受太平歲月,總統這位憲政秩序的守護者長期不必出面當仲裁者,因此雖然體制上直選總統,但是一些政治學大師就根本把他歸類為純內閣制國家。就這樣,一切政務都由內閣處理,一直到2008年被席捲進全球金融風暴中,國會通過了人民強烈不滿的償還法案,於是公民直選出來的總統行使仲裁權把法案交付公投予以否決-這時大家才注意到原來冰島還有一個總統也是直選的。

內閣制運作之上的國家元首的真正角色

由這些例子我們看到,除了總統制國家之外,不論內閣制或半總統制,國家元首和行政首長都是分別由兩個人擔任一點也不是多此一舉。一般君主國從絕對王權走向君主立憲的過程中,國家元首和首相更長期處在雙方都有相當大的實權的雙首長狀態。直到今天,在內閣制運作之上的君主或間接選舉的總統,都仍然不是想當然爾的純粹象徵性虛位元首。他們在理論和實務上都扮演了不可或缺的政爭仲裁者以維護憲法秩序的角色,也因此,當選的門檻都不是像台灣一樣相對多數就可以過關的。

簡單地說,總理被制憲者設定為向國會負責的行政中心,而總統則被設定為國家主權的防衛者和憲政秩序的守護者角色,這是內閣制和半總統制國家的普遍原則,其間只有總統權限規定得明確詳盡或簡略的差別而已。民進黨早在1990年舉辦的民主大憲章和1991年的人民制憲會議兩個會議中,也對總統和總理兩人的角色和國家行政中心和憲政中心的歸屬進行了熱烈的辯論

諷刺的是,元首的權限在法國第五共和憲法雖然規定得精確明白,也把總統和「政府」區分為兩個不同的憲法機關,而政府首腦明確地規定屬於總理;但是法國戴高樂挾其民族英雄的雄姿,一開始就不肯嚴守憲法規定的仲裁者必須具備的中立性,而不斷成為「政府」「行政」的主動主導者,並建立了此後的憲政慣例,因此和其他西歐國家相比,法國總統的行政權就特別大,成為西歐不論是內閣制或6個雙首長制國家中唯一的例外,同時也因此在西歐國家國家中法國的憲政運作一直最為紛紛擾擾。

無論如何,透過這一次德國處理組閣危機的辛苦過程,再進一步深入了解西歐國家元首真正的憲政角色,將有助於我們更淸楚台灣目前憲政亂象的重要根源,對未來憲改方向的選擇很有啟示。

註:

1. 國王在其艱難組閣過程中的努力

2.《德國威瑪共和的憲法: 一個半總統制的個案研究》沈有忠 

3. 二次大戰之後興起的列寧體制國家更幾乎全是由黨總書記兼任的國家主席和總理共治的雙首長制。

4. 見民進黨,《人民大憲章會議實錄》,《人民制憲會議實錄》。

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