李柏翰
這陣子有兩個不太多人留意但卻有點重要的新聞。其一是，金管會日前宣布 ，我駐美國代表處與美國在台協會簽署了一項合作協定，參加美國《外國帳戶稅收遵從法》（Foreign Account Tax Compliance Act／FATCA，俗稱「肥咖條款」）延伸出來的國際計畫。「肥咖條款」是為了要求外國（即台灣）的金融機構協助確認美國籍大戶，必要時得懲處不配合的金融機構。在宣布後，金管會表示將依2015年通過並生效的《條約締結法》完成後續程序。
另一則新聞則是立法院的內政、財政委員會剛完成《台灣與澳門避免航空企業雙重課稅協議》初審，將過往由台北市航空運輸商業同業公會與澳門航空公司簽署的「互免航空公司稅捐瞭解備忘錄」提升為官方版的協議 。
據評估，該協議可帶來稅收淨增加1.58億元，也讓陸委會有落實監督的法源基礎。也因為這個新聞，才讓大家注意到原來有個《香港澳門關係條例》，這類法規影響著台灣對外關係的議定，程序寬嚴對各事業發展也有很大影響。
「肥咖條款」是為了要求外國（即台灣）的金融機構協助確認美國籍大戶，必要時得懲處不配合的金融機構。（資料照，彭博社）
不過，國際條約是什麼呢？
說「條約」是規範國際關係的法源有些抽象，不如說「條約」是最容易舉證且適用的白紙黑字：答應就是答應、拒絕就是拒絕，一拍兩瞪眼。但其涉及的法律爭議如星斗般繁多，比如條約產生的法律效果、約文解釋上的矛盾、針對特定條款的保留，甚至與其他國際法法源（諸如習慣、法律一般原則）之間的關係。
一般來說，條約整個締結程序 包括：談判約文➙簽署確定文字內容➙帶回國內讓國會批准➙簽署後寄回約定機構存放；而本文想著重在那個「國際法」與「國內法」交錯的環結上：條約締結的國內程序。
國際法下的條約
1969年通過、1980年生效的《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties）是國際法中關於條約規定最主要的法律基礎：也就是由條約來規範如何定義並解讀條約，而「條約」是指國家間締結而以國際法為準的書面協定，不論其載於一項單獨文書（如公約、協定、諒解備忘錄、過渡辦法）或兩件以上相互有關的文書（如外交換文、商定記錄），名稱五花八門。 諸如批准、接受、贊同或加入條約，都算是一國在國際上確定接受條約拘束的「法律行為」。
不過須注意的是，有時候「簽署」就等於同意承受條約的拘束，而這得視條約本身的相關規定，通常會在談判時就先講好。總之，條約最重要的精神就是：協議必守原則（pacta sunt servanda）：也就是凡事不打臉，才能維持良好的國家誠信與穩定外交。
自19世紀以來，條約的國內程序才開始流行，即一旦完成批准，就等於同意被條約拘束。批准後，就算條約本身還沒生效，該條約也對批准國產生拘束力。也就是說，不管國內社會紛紛擾擾，批准國都「不得妨礙條約目的及宗旨的義務」。 在等待正式生效的期間，遵照「不打臉原則」，除非條約人氣太低一直達不到要求的批准數量而生效不了，那大家最後就摸摸鼻子算了，不過多久是「太久」視情況而定。
近代條約都附有「最後條款」（final provisions）的部分，會說明簽署後，代表拿回國內應該做什麼，而無論談判、簽署、批准、遵守（或耍賴）都要有國內的民主正當性並符合國際法。事實上，19世紀中葉以來，「批准」逐漸從形式走向實質審查，也象徵締約權力由行政權移轉至立法權，最後成為當代國際法的重大變革之一。漸漸地，「國內批准程序」成為國際法的一部分，不過國內如何批准則由各國自行決定，這點國際法管不著。這個趨勢主要的原因是，當時越來越多「造法」（law-making）條約的出現－即不只是國家間的和解、互助或其他瑣碎的約定，更包含追求規範化、普遍化的意圖。因此，更講求程序正當性。當然也與當時強國們法制發展相呼應，比如私法上書面契約的優勢、公法上國會保留的崛起，以及習慣法法典化的興盛等。同時，國際間的非正式文書開始退流行。
1969年通過、1980年生效的《維也納條約法公約》是國際法中關於條約規定最主要的法律基礎。（Reparation Law）
條約批准的法律與政治意涵
從社會契約的角度來看：一份Ａ國與Ｂ國的協定＝（Ａ國人民的契約授權Ａ政府）＋（Ｂ國人民的契約授權Ｂ政府）作最好的安排。因此，對Ａ、Ｂ國各自的人民而言，條約批准可以視為對該項安排進行最後的確認與同意，而這個行為也將一份國際協定，從一紙沒有法律效力的文書，轉化為有拘束力的法律文件。
條約生效前的每個步驟中，除了談判與存放外，「簽署」和「批准」更涉及了國內社會的反應，比如代表授權、國會審查等，這也與憲政秩序中的權力分立大有關係。作為臨時踩煞、力挽狂瀾的最後閘口，「批准程序」的設置及設計很重要。
誠然，交給國會檢視條約內容，能藉此制衡行政權；然而，若立法權太過膨脹，卻可能造成行政效率低落或政策推行不效，有時也會錯失締約的良機。不過，並非所有國家都是以國會作為最後的決定機關，比如中國的《締結條約程式法》第7條規定，條約批准「由國務院提請全國人民代表大會常務委員會決定」。雖然人大的常委會已是中國憲法上的釋憲暨立法機關，但關於條約批准的決定，最後仍須由中國國家主席再「予以批准」才算數。
或像是總統制的美國，由於政府與國會屬於對抗關係，因此對於條約批准程序還蠻嚴格的，一般來說不僅談判代表須先經國會選擇並授權，需要定期會報，簽署後也要2/3的參議員同意才行。不過，具有時效性的貿易協定另當別論，1974年通過的《貿易法》例外提供了「快速審議程序」（fast-track procedure），但這裡就不深入說明了。
又如內閣制的澳洲，因為行政權與立法權一致，憲法原本就授予政府極高「關於對外事務的權力」，且嚴格來說憲法原本並沒有要求國會許可。因為君主立憲的關係，批准程序中還多了一道「御准」（royal assent），現在實際操作上已不由英國女王操刀，而由澳洲聯邦總督完成這項形式上的要求。
由這些例子可見，國內批准程序的設計和各國本身的政治體制與發展息息相關。
基本上，一份條約批准後，同時具有國際法與國內法的效力。前者是指一國因條約，而與他國產生權利義務的變動；後者則是為了履行條約，可能需要調整國內法規。因此，「批准」不只是人民授權國家以承擔國際義務，也具有政府與人民之間雙向溝通的功能。
台灣的條約批准程序
在2015年通過《條約締結法》之前，我國大都以1993年的大法官釋字第329號解釋為主。其中比較有意思的是，大法官有特別提到：兩岸協議，不是「國際」書面協定，因此不在解釋範圍內。可見我國對條約的國會審議程序，基調是採「中國以外國家」與「中國」雙軌制。
事實上，這個憲政秩序依然被維護著，對於與非中國之外國締結條約才會依《制定條約締結法》（2015年7月1日通過，取代同月27日廢除的《條約及協定處理準則》）。其中，需要「被批准」的條約內容包括涉及人民權利義務的、涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項的，或涉及與國內法律內容不一致而須修、立法等情況。
關於條約的談判與批准，原則上由外交部（或協同其他業務機關）進行談判，在談判過程中，外交部沒有義務向立法院說明談判內容或進度。不過，要簽約時，需要行政院的授權，而簽署後須送立法院審查。立法院的審議結果可能包括：
（1）提出條約保留的條款；（2）如果覺得特定約文不妥，可以退回重新談判；（3）但也有可能整份GG；（4）要是審議通過，則由總統頒發批准書，並完成其他國際與國內程序，就大功告成啦！
另外有一種情況是，文件本身不是條約或沒有「最後條款」時，雖然也會以「條約案」處理，但這種特殊情況通常是因為協議內容將不影響原來的國內法律秩序，因此要嘛本來就有法律授權，要嘛事先已經立法院同意，所以主辦機關只須送行政院備查，生效後直接由總統公布，並送立法院查照即可。但也發生過像《臺美特權、免稅暨豁免協定》的窘境，送到立法院時，被要求改為實質審查，表示行政與立法機關之間出現認定不一致又溝通不良的問題。
在2015年通過《條約締結法》之前，我國大都以1993年的大法官釋字第329號解釋為主。其中特別提到：兩岸協議，不是「國際」書面協定，因此不在解釋範圍內。可見我國對條約的國會審議程序，基調是採「中國以外國家」與「中國」雙軌制。（資料照，記者廖振輝攝）
除此之外，台灣與非中國之外國間的經貿類協定，依《貿易法 》（1993年公布，最近一次於2013年12月修正）第7條辦理，也是較《制定條約締結法》簡易。至於涉及中國（大陸地區）之whatever協議（通常不用條約或協定等正式國際文書的名稱），皆依1992年制訂的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》，由陸委會專責籌辦。除非涉及修、立法，須送立法院議決外，原則上簽署後，由行政院核定、立法院備查就好了。
結論
最後要來談談，批准之所以重要，是因為條約一旦批准，即產生國際法上的效力了，代表全民都得參與這一份白紙黑字寫下來的國際遊戲規則。我國《憲法》第141條就規定了：
中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。
不論台灣目前的國際地位有多麼特殊，基於尊重國際法治的精神，我國實務見解大都給予國際條約「特別法」的地位，因此優於普通法（即國內既有的法律規定），因此，不論台灣要締結或審議任何條約（或協定，或協議），大家都應該多多給予關注與討論，尤其是可能與自己切身相關的部分。
有興趣的人，也可以看看最高法院23年上字第1074號判例（關於上海公共租界內中國法院之協定）、最高法院72年臺上字第1412號民事判決（關於中美友好通商航海條約）、法務部72年法律字第1813號致外交部函（關於中賴投資促進與保護協定）、臺灣高等法院79年度上更（一）字第128號判決（關於中美友好通商航海條約）及最高行政法院93年判字第281號判決（關於中美友好通商航海條約、WTO與貿易有關之智慧財產權協定）。
參考資料
Hathaway, Oona （2008）. ‘Treaties’ End: The Past, Present, and Future of International Lawmaking in the United States’, 117 *The Yale Law Journal*, 1236-1372 Hudson, Andrew （2014）. ‘From negotiation to implementation: The Australian experience of implementing Free Trade Agreements’, Asia Pacific Research and Training Network on Trade**** Policy Brief**, No. 44 International Law Commission （1966）, Draft Articles on the Law of Treaties with commentaries , 1966, Yearbook of the International Law Commission*, vol. II
Lantis, Jeffery. The Life and Death of International Treaties: Double-Edged Diplomacy and The Politics of Ratification in Comparative Perspective （Oxford University Press, 2009） 李建良，《論國際條約的國內法效力與法位階定序》，收錄於＜ 憲法解釋之理論與實務（第八輯）＞，2014年，頁175-278 許耀明，
《未內國法化之國際條約與協定在我國法院之地位》，＜司法新聲＞第104期，2012年，頁20-27 廖福特，《批准聯合國兩個人權公約及制訂施行法之評論》，＜月旦法學雜誌＞第174期，2009年，頁223-229
法律白話文運動／【兩岸協議監督機制法制化】專題
相關新聞
編輯精選
自由評論網粉絲團
