晴時多雲

法律白話文》「恐怖」的差別與「暴力」的無差別:巴黎恐攻、法軍逆襲與國際法(下)

儘管法國在一連串哀歌中風聲鶴戾地橫掃IS,或許在「法式」風格中團結精神的詮釋下,這是一記法蘭西共和對共同敵人的宣戰與效率,但在國際法的評價中,根本就是不折不扣的侵略行為。

續上篇

Peter PHL JELPH

早已緜延的戰事,霎那間再度一觸即發

然後,才一轉眼,11 月 15 日法國已經開打了,就在總統 Hollande 宣布全國進入緊急狀態並關閉邊境,以及美國相應「承諾」將會加緊打擊 IS 之後。法國內政部表示,該國戰機對 IS 在「敘利亞境內」重要據點 Raqqa 發動了空襲;國防部表示,十架戰機共投擲了廿顆炸彈,目標包括一個指揮中心、一個彈藥庫和訓練營等。一切就像隨時就緒,兩天內就集結並發動了「法國在敘利亞境內打擊 IS 中迄今為止最大的一次行動」(引述 BBC 中文網的說法)。

法國為回應巴黎恐怖攻擊,已於拉卡展開第一波轟炸行動。 (Reuters)

姑且先不去看「用暴力譴責暴力」的道德性與有效性的問題,光從其合法性來思考這個行動,試想:如果法軍根本沒有敘國同意,那就算其「宣稱」是為回應巴黎恐攻而針對非國家行為者IS行使「自我防衛」(self-defense,專指涉及軍事武力的手段)的權利是否合於國際法,尤其《聯合國憲章》(UN Charter)第51條之規定?

依其規定,要件包括:(一)先發生一武裝攻擊(armed attack);(二)先行措施,在安理會採取其他行動前為之;(三)由單一或集體國家發動;(四)應立即向安理會報告。不無疑義的是,IS 這次對巴黎造成的攻擊,是否構成所謂「武裝攻擊」?傳統國際法上,除了「被承認」的交戰團體外,其他行為者是不被視為有能力發動「武裝攻擊」的,充其量只是社會暴動或使公眾脫序的犯罪行為;前者涉及「戰鬥」,後者只是「犯罪」。

所以爭點在:法國如何得以同時以「發動軍事行動」與「調查犯罪事實」回應IS?

若視為開戰,那行為人將被視為戰俘還是罪犯?不過這並非本文最關心的事,因為的確有幾項安理會的決議被擴大解釋為「自衛權」得用以針對非國家行為者,而這種主張正好是北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization,NATO)的強項。

不過,再來細看一下安理會以前是怎麼說的?

在 911 事件發生之後,安理會在 2001 年 9 月 12 日緊急召開了臨時會,作出了 1368 號決議,不僅立馬「受理」(seized)了該案件,並確立了「針對恐攻所有『必要』手段」與「符合《聯合國憲章》的『自衛權』行使」之間的正當性,細究其內文,其保護之法益是「國際和平與安全」(international peace and security)而不是「受攻擊國的主權或社會秩序」喔!這是很有趣的,因為這樣的用語,把單一恐攻事件上升到了國際事務(internationalised),而打擊恐怖主義成了全體國際社會(尤其是安理會自己)的共同責任。

後來,安理會在 9 月 28 日又作出了 1373 號決議,不僅再度確認「打擊恐怖份子」是一項「權利」,也具體提出了各國應該如何「共同對付」恐怖份子的「義務」,更重要的是,這次安理會透過《聯合國憲章》第七章(即安理會獨享管理國際秩序地位與特權的法律依據)的權力(acting under Chapter VII of the UN Charter)處置「911 事件」。在決議前言裡,雖提到了打擊恐怖行為應「不遺餘力」(by all means),但有趣的是,在有法律效力的部分,卻只賦予了加強邊界控制、司法調查及凍結資助等手段的正當性(這個區分,可以從動詞是以現在進行式 v-ing 還是現在式 v-es 簡易判斷),而沒有提到可以「使用武力」。

另外,基於安理會的「個案處理原則」,這兩項決議都是針對911事件發出的,是否能被擴大解釋成國際社會針對類似事件的「有效法律實踐」,不無疑問。主要理由包括(一)因為安理會有權處理的都是「被視為影響國際和平」的「政治事件」,而非「法律爭端」,而政治處分不像國際法院(International Court of Justice)的判決依據可以有「普遍解釋法律原則」的效力;(二)安理會是由五個常任理事國和十個非常任理事國組成,因此只佔世界上不到九分之一的國家,其意見與實踐都不具「普遍代表性」,因此安理會決議通常不被認為具有如「聯大(UN General Assembly)決議」一樣(逐漸)產生立法的效果。所以,針對巴黎的 1113 事件,若各國(尤其法國)最後逕自援引這些安理會決議,將不具國際法上的正當性?

唔!打到人家家裡去,不用先打聲招呼?

另一個爭點,也是本文更想置疑之處:畢竟被轟炸的IS基地是在敘利亞境內,就算敘國對其失去有效控制(effective control),也不代表這能因此正當化「侵門踏戶」的非法性,這點從國際法院《剛果對烏干達案》(Congo v. Uganda)中已是確定的見解。在《剛果對烏干達案》中,剛果「邀請」烏干達軍隊幫忙掃蕩叛軍,但後來同意「被撤銷」後,烏國賴著不走即構成「侵略」了;而敘國政府與 IS 之間尚處交戰狀態,因此法軍無從主張「打擊」國家恐怖主義(state terrorism)或由國家所支持的恐怖主義(state-sponsored terrorism)。事實上,聯合國反恐怖主義委員會(UN Counter-Terrorism Committee)主席也表示了,國家恐怖主義並非一個國際法律概念,至於若是一個國家實施或支持所謂的恐怖行動,其違反的是國際人權法及武裝衝突法,但仍不賦予他國「武裝反擊」的理由。

法國總統歐蘭德在國會發表演說。(Reuters)

換句話說,儘管法國在一連串哀歌中風聲鶴戾地橫掃IS,或許在「法式」風格中團結精神(solidarité)的詮釋下,這是一記法蘭西共和(甚至自詡代表整體「反恐文明」)對共同敵人的宣戰與效率,但在國際法的評價中,根本就是不折不扣的侵略行為(act of aggression),而非其表面上乍看合理的自我防衛。根據聯大3314號的決議,只要是由某國家(或一群國家)使用「軍事武力」(use of armed force)影響他國的「主權、領土完整性或政治獨立性」(sovereignty, territorial integrity or political independence),就足以構成「侵略行為」(aggression)了。

接下來的日子中,如果安理會只針對恐攻發出決議,卻對法國的反擊不置一詞,那《聯合國憲章》建立起來的後二戰國際法框架(尤以「不(武力)干預」(non-intervention)及「和平解決爭端」(peaceful settlement of disputes)為特點)就真的徹底被這些常任理事國給玩爛了。不過,私以為,可能還是會想辦法給出「便宜之計」,一如以往,給予一個「可酌參,並無限擴大解釋」的事後背書,而在那之前,還是先用 NATO 集體自救的協議作為後盾。

不過,上個月,俄國才就法軍參戰敘國內戰一事非常感冒,也放話控訴其違法性,因此俄國接下來的動向就很值得追蹤(雖說因為恐攻發生而放它一馬,能交換到的政治條件光想像就很誘人),至於「熱衷反恐」的中國這次當然也是打蛇隨棍上,撥正「齊心協力」的如意算盤。又,搞不好法國後來根本不主張「自衛權」,那事後再來檢討法國總統 Hollande 的發言和作為(比如:法國正處於「戰爭狀態」(at war)),就將令人玩味了,畢竟元首不只是精神領袖,更是國家行為(act of state)之表徵。

最後一個可以觀察的是,美國在這個時候把「反恐領袖」的地位交棒到法國手上有什麼意味?美國的反戰聲浪和明年的選舉?法國國內的社會和經濟問題?外患從來都是解決內憂的最佳良藥,但等不及安內、即攘外的大動作,加上美國馬上「順勢地」應允將「毫不藏私」跟法國分享所有情資,怎麼看,都覺得好像超過 trauma-related reaction了。然而直到作者撰稿時(16 日),目前安理會除發出「聲明」(statement)讉責恐怖行為外,仍沒有實際決議被「緊急提出」,雖然也有新聞提到「法國要求召開臨時會議」,但英國卻反而傳出「聯合國正在草擬『敘利亞停火計畫』(Syria ceasefire plan)」的消息。

聯合國秘書長潘基文在土耳其 Antalya 舉行的 G20 高峰會上特別提到「反恐措施」應當更完備,但應「符合法治」及「確保人權」,這樣的溫馨小提醒背後又有什麼政治意涵呢?這一切實在是太弔詭了,尤其目前法國似乎也沒有要援引《北大西洋公約》(North Atlantic Treaty)第五條「集體防衛條款」的意思,但軍事逆襲行動卻已經「炸」開序幕了,到底這些玩弄《聯合國憲章》第七章於股掌之間的常任理事國們葫蘆裡賣的是什麼藥?將來又打算如何服眾?很值得持續追蹤下去…

本文經授權轉載自法律白話文 :Peter PHL JELPH「恐怖」的差別與「暴力」的無差別:巴黎恐攻、法軍逆襲與國際法

 

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