晴時多雲

自由共和國》賴中強/民進黨版監督條例無法深化民主

賴中強 / 經濟民主連合召集人

在三一八浪潮下贏得大選的民進黨提出「兩岸訂定協議監督條例草案」,引起各界批評。經濟民主連合指出該版本存在六大缺失:(一)協議備查空白規定,(二)影響評估一語帶過,(三)主權談判未加排除,(四)「一國兩區」不切斷,(五)公民參與淪為口號,(六)服貿貨貿沒有規範。民進黨則回應草案就國會監督設有「談判三道卡榫,國會有權否決」,甚至自評為「史上最嚴格的版本」。

「先立法,再審查」歷史溯源

要釐清雙方的爭議,必須回到反服貿運動中「先立法,再審查」的原始意涵。二○一三年七月二十八日反黑箱服貿民主陣線(已更名為經濟民主連合)成立,並舉行「民主團結之夜」,號召「士農工商站出來, 捍衛你我生存權」,當日訴求即包括「衝擊評估與因應措施法制化」與 「一產業一公聽會」,要求國會在服貿協議審查之前,應就每一產業至少舉行一場公聽會,瞭解各產業勞工、業者的處境與意見,這也是十六場服貿公聽會的由來。

二○一三年八月,馬政府對朝野協商結論要舉辦十六場服貿公聽會相當不滿,透過媒體欲促成兩大黨黨主席「馬蘇服貿辯論」,國民黨更希望辯論後利用國會多數表決通過服貿。二十三日,反黑箱服貿民主陣線發表嚴正聲明:「馬蘇辯論不能取代公民參與」,要求立法院先制定「兩岸協議監督條例」、「經貿自由化衝擊影響評估法」,在產業與勞工充分參與下,完成衝擊評估報告,再進行服貿協議的國會審查;無論兩黨主席如何辯論,都無法取代各產業與勞工的程序參與權,都無法消解政府在國會審議前,應提出配套因應措施的義務。這個主張,蘊含了參與式民主理念對兩黨政治、代議政治的批判。也正因為自由貿易協定對各行各業的生存權益影響是如此深遠,傳統的代議政治、國會制衡已不足以處理複雜的國際經貿談判,經濟民主連合進一步提出:「沒有參與式民主,就沒有經貿談判」,「沒有社會團結、分配正義,就沒有貿易協定」等深化民主的訴求。

衝擊評估與服貿作文比賽

有了這樣理解後,再來看民進黨版的衝擊評估與公民參與機制。

經濟民主連合批評:民進黨版草案只將衝擊影響評估列為行政機關對國會的「說明」事項之一,對於政府的因應義務如何?衝擊影響評估應具備的內容為何?公民與利害關係人如何參與?國會如何審查?等等問題,完全沒有規定。民進黨版的衝擊影響評估,勢必再次淪為「各部會服貿作文比賽」。

民進黨四月十五日聲明回應:「在立法院的實質監督、掌握最終決定權或否決權下,已經可以有力地確保行政院無法像過去一樣只是進行作文比賽,而是必須針對…利害關係人影響評估及政策之因應措施等等各項社會關心的部分,提出完整明確的評估報告」。

民進黨完全不回應三一八運動對代議民主的批評,忽略基層人民的參與權,將「衝擊影響評估與因應」機制能否落實,完全依賴國會議員的「有力確保」。民進黨沒有回答影響評估後,行政院的因應義務何在?為何不依民間版建議,明定政府提出之「衝擊影響評估報告與因應方案」應包括:據以為衝擊評估之基礎(統計)資料,因應措施之行政計畫、預算草案、財源籌措、配套立法與行政命令?為何不明定立法院得以決議退回政府提出之「衝擊影響評估報告與因應方案」?民進黨版草案第五條第一項第二款規定到國會審查協議草案階段,政府只向國會提出「利害關係人預期影響評估與政策之『因應方向』」,籠統的「因應方向」,不就是再次淪為服貿作文比賽嗎?

公民參與淪為口號

經濟民主連合批評:民進黨版監督條例第七條與行政院版第七條高度雷同,都是把「宣傳、公關」,當作是公民參與。民進黨版草案第七條籠統地規定行政機關應「主動規劃採取可行有效之方式,與相關各方進行溝通」,對於公民參與的管道為何?何時舉辦公聽會及聽證會?民進黨版草案條文中未做任何規定。

民進黨四月十五日聲明回應:「法案中並明文規定,要將與相關各方進行溝通的辦理情形,納入向立法院或立法院各委員會報告之內容,由國會進行嚴格監督。如果國會對公民參與狀況不滿意,也可以不讓協議進到下個階段」。

民進黨的回應,把公民參與能否落實,完全繫諸國會的監督,「國會的不滿意」,這跟民間版把公民參與及國會監督並立為五大立法原則,大相逕庭。民進黨中央這樣的回應方式,更令人擔心行政、立法完全執政的民進黨,將來對於行政機關所「規劃」的公民參與,還會有多大的監督?多少的不滿?而民進黨對於經濟民主連合三點公民參與管道具體建議更是完全未回應:(一)明定政府舉辦公聽會及聽證會的義務與舉辦時點。(二)設置民間諮詢會議。(三)就政府提出的衝擊影響評估報告,民間可以提出對應報告。

服貿貨貿不能或忘

深化民主的機制,不應僅適用「未來」與中國的談判,蔡政府對於馬政府與中國談判結果更不應「概括承受」,至少對於「未完成國會審議」的協議,應重新檢討,尤其是服貿協議與貨貿談判,這也是經濟民主連合強力批判民進黨版草案沒有設計溯及、過渡條款的原因。我們主張:

一、談判中協議(包括貨貿協議、爭端解決協議、互設辦事處、環境保護合作協議),不應該直接適用談判中的規定,「概括承受」繼續談判。新政府應舉行公聽會,重新檢討是否續推。如果民意支持續推,也應重新提出談判計畫重新釐清政府談判目標(貨貿可能不再是石化、面板、汽車、工具機)。

二、國會審議中尚未生效協議(服貿協議、租稅協議),政府應重做「衝擊影響評估報告與因應方案」,並檢討是否向國會撤回服貿協議,以回應三一八運動「退回服貿協議」之訴求。如不撤回,應由國會逐條逐項審查、表決協議文本及承諾表,讓新國會決定要全案否決或重啟談判。

三、備查程序尚未真正完成,馬政府已與中國換文生效的協議(例如司法互助協議),政府應提出「施行檢討與衝擊影響評估報告」,並提出(一)終止協議,(二)續行協議但加強國內法配套措施,或(三)重啟談判,暫時續行協議並加強行政配套措施等方案,提請國會審議。

推動新國會制定深化民主的監督條例,是三一八運動的未竟之業。

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