黃丞儀／中研院法律所副研究員、吳介民／中研院社會所副研究員

憲法是現代國家存在的支柱，憲政運作是國家條件（stateness）的具體呈現。中國外交部長王毅在美國說，台灣在處理兩岸關係時，應參照「他們自己的憲法」。長久以來，台灣社會內部也有一股聲音認為中華民國憲法象徵「一個中國」的「法統」，以至於台灣的國家運作必須綁在「一中憲法」的框架下，否則就有違憲疑慮。我們現在就來看看這部憲法是怎麼規定的？究竟是不是「一中憲法」？

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台灣在一九九一年廢除「動員戡亂時期臨時條款」，透過第一次憲法增修條文，開啟了全面改選中央民意代表機構的民主化契機。但是，由老國代們通過的第一次憲法增修條文，增加了原先並不存在於中華民國憲法的「自由地區」，並且規定「自由地區和大陸地區間人民」的事務，由民主化之後的國會訂定法律規範。這種實質變更憲法內容的修憲結果，一直延續至今，就被解釋為所謂「一中憲法」。但是，仔細檢驗中華民國憲法，會發現其實這是一部「國民憲法」，它的民主潛能遠遠超過被強迫界定的「同屬一中」。

誰是國民？

這部憲法從前言、第一條到第二條，反覆強調「受全體國民之付託」、「民有民治民享」及「主權屬於國民全體」，因此從結構來看，國民主權是憲法之所以成立的最重要基礎。而憲法第三條，將其指涉的政治社群具體勾勒出來—「具有中華民國國籍者為中華民國國民」—但大部份人卻經常跳過這項「屬人性質」的重點。將憲法第三條和第二條結合在一起，才能清楚界定「國民主權」的運作範圍：唯有中華民國的國民才是構成中華民國主權的主體。對內，只有中華民國國民才是所有政治權力的來源，因此國會必須進行全面改選，向全體國民負責，落實憲法堅不可摧的民主代表原則。對外，主權象徵「全體國民」，因此第卅五條規定「總統為國家元首，對外代表中華民國」，她（他）所代表的就是中華民國的全體國民，排除不具有國民身分者。

或許有人會質疑，如此一來，是否將主權的範圍繫於國籍的認定？只要修改「國籍法」，就可以改變中華民國國籍的取得或喪失條件，進而造成國民主權的變動？換言之，立法院可以透過國籍法來改變憲法上的「國民主權」內涵？其實，制憲者之所以沒有在憲法條文上將國民身分作硬性規定，反而交由國會透過民主程序制定法律，乃是顧及憲法第一條的「共和國」原則。憲法允許「中華民國」這個政治社群隨著時代而產生變動，只要滿足「國民主權」、「民主代表」、「共和體制」這幾項原則，就是中華民國憲法所期待的國家。至於政治社群的成員資格（國民），留諸民主國會的判斷，要擴大或縮小，由社群成員共同定義。

所謂「大陸地區人民」，不具有中華民國國籍，並非中華民國國民，無法行使公民權利。惟有生活在台灣（台澎金馬），置身自由民主憲政秩序中的人民，才是國民主權的歸屬。憲法已經清楚界定了台灣的主權邊界與國民主體。但是，「大陸地區」的說法，讓台灣無端擁有了無比龐大的「幽靈國土」和「幽靈人民」。結果便是延續國民黨一黨專政時期的虛假意識形態，無法與中國進行正常化的交流，而陷入「一國」或是「兩國」的爭論。問題癥結在於：過去長期忽略了中華民國憲法本身對於國民主權的定義。國民主權並非歷史虛妄的假設，而是以國民身分（citizenship）為依歸，符合明確的民主共和國原則。縱然透過增修條文創設出「大陸地區人民」的概念，但增修條文最終不能牴觸中華民國憲法所欲保障的自由民主憲政秩序，因為這是「現行憲法所以存立之基礎」（釋字第四九九號）。如果將對岸十幾億人民都當成中華民國國民，不僅悖於現實，而且台灣將瞬間退化為非民主國家，因為這些中華人民共和國的「人民」根本無從也無法參與台灣的民主政治，結果是模糊了台灣逐漸鞏固的國家條件。

誰有權力變動領土？

唯有掌握「國民憲法」的特質，才能理解憲法第四條為何緊接著規範領土變動的要素：只有「國民大會」可以變更，因為國家屬於全體國民所有，如果國民所共同構成的政治社群已經改變了，這群國民當然可以進行領土變更。憲法第一四三條甚至規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。」中華民國憲法從來就沒有說領土是千秋萬世、永不改變，這完全不符合民主共和國原則。法國大革命後的一七九一年憲法就已經將主權置於國民全體，領土隨著國民權力所及範圍而變動。美國憲法則沒有領土範圍的規定，直接授權國會自由處分領土，例如一八六七年向俄羅斯購入阿拉斯加後，憲法效力隨之延伸到該地。中華民國憲法第四條的重點絕非虛無縹緲的「固有疆域」，而是在於：只有代表全體國民的代議機關才可以變更領土（修憲後直接由全體選民複決），不是任何獨裁者，也不是任何精英統治集團；當然，那些已經不屬於中華民國政治社群的政黨與團體，更毫無權力定義中華民國的領土。

從九一修憲以來，「一中」的前提不但無視台灣當前政治社群的民主治理，更違反了中華民國憲法所預設的國民主權原則，將「非中華民國國民」的「大陸地區人民」，以及目前由中華人民共和國合法有效統治的地區，當成「中華民國」的一部分，導致前述之幽靈國土與人民。這樣的結果窒息了中華民國憲法的生存空間，僅依超越憲法本文的「增修條文」來假裝台灣還維持自治（self-government）。這是以「一中」掐死「憲法」，以「一中」來違背中華民國憲法的「國民憲法」特質，進而造成中華民國「國家條件」受到破壞。

去年馬習會時，馬英九重申中華民國憲法不允許「一中一台」、「兩個中國」或是台灣獨立。這些說法都違反了憲法的「國民主權」原則，也顛覆了中華民國憲法所確立的民主共和體制。馬政府過去八年以「一中憲法」破壞了台灣的國家條件，打開防衛台灣的政治邊界，讓北京的統戰力量可以長驅直入。

沒有主權國家，沒有安穩民主

國家條件是指在國際政治體系中，實質的國家地位與國家資格，是比較政治學的概念，不等同於法學定義下的國家。國家條件是由國內外權力均勢作用而成的國家實存狀態，這個狀態是個連續體（continuum），並非全有全無，而是程度之別。「政治力」是決定國家條件的重要因素。三一八佔領運動作為政治力的爆發，以公民不服從的方式，阻斷國共私下的黑箱交易，在台灣民主瀕臨墜崖時刻適時出手，實質上補強了台灣的國家條件。但國家條件的實質強化，需要憲政層次上的互補。憲法實踐能夠給予實存的國家條件在法理上的支撐，此即強化國家存在的合法性基礎。在這個連結點上，我們可以看到國民憲法的實踐對於提升國家條件之實質要件具有重大意義。

同樣面對中國，港台在國家條件上的差別，能夠解釋為何台灣的民主體制具有較強的抵抗中國干預的能量；為何香港在缺乏國家條件的支撐下，開啟民主轉型舉步維艱。香港主權「回歸祖國」將近廿年，北京回應香港人要求特首普選的答案只有一個字：No。試想：如果台灣是中國的一省、或一個特區，北京在台灣派有「中聯辦」以及形形色色的「中央駐台機關」，台灣的選舉活動將會呈現什麼景觀？在這種情況下，北京是否會「放任」台灣民主選舉正常舉行？北京會不會隨時干預？正因為台灣與中國是不折不扣的兩國關係，才使得北京對台灣選舉的干預顯得不正當，而需要遮掩，需要政治代理人。

因此，早在廿年前，當Linz和Stepan兩位學者預測台灣與香港民主前景時，就指出：「民主政治預設了國家條件。沒有主權國家，就沒有安穩的民主政治。」

奪回人民自己的憲法實踐

前總統李登輝曾經在一九九九年，宣稱台灣與中國是「特殊國與國關係」，嘗試重新定義台灣的「國家條件」，一方面釐清台灣的國家實際統轄領土範圍，另一方面清楚界定誰是「台灣國民」。但是馬英九說，兩岸不是國與國關係，而是「地區與地區關係」，再度模糊了台灣的「國家界線」，屈從北京的「一中框架」。

台灣經歷三一八運動洗禮，對於中國因素在台灣各行各業產生的效應保持警覺。但在此同時，無論是首都市長柯文哲，或是贏得大選的民進黨蔡英文主席，在統獨議題上都未作出明確聲明，最多只是重複李登輝時期以來的增修條文修補路線，連「特殊兩國論」都不提。這種作法正好附和了中國政府下一階段的對台政治進程。從王毅的「他們自己的憲法」，到習近平強調「九二共識」核心內涵就是「一個中國」，台灣應該有所警覺，並思考對應方案。

全世界都在等著看蔡英文的五二○總統就職演說，都在密切關注民進黨擁有多數權力的立法院如何進行兩岸相關的立法。目前，民進黨在立法院急推「兩岸協議監督條例」立法，重回增修條文體制，並且採取了寬鬆、有利於行政權的版本。接著，即將重啟與北京的貨貿談判。這些政治動作只是表演給北京看？或是代表民進黨內有共識對北京的要求做出讓步？民進黨的作為，是否將對台灣的國家條件造成潛在限制，進而影響民主政治的深化運作？

台灣當務之急，是從「國民憲法論」的基礎對外鞏固國家條件，對內修改違背民主共和國原則的增修條文和法令，例如「兩岸人民關係條例」，創造有利環境進行社會經濟改革。觀察近年來民間努力不懈的憲改呼聲，台灣的公民運動已經逐漸朝向「國民憲政運動」發展，試圖由下而上地奪回台灣人民自己的憲法實踐，民進黨必須認真面對。

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