中國長期濫用其在國際民航組織的地位，無所不用其極地打壓台灣。儘管台灣負責管理全球最繁忙之一的台北飛航情報區，中國仍阻撓台灣取得國際民航組織大會的觀察員身分。（路透檔案照）
◎馬明漢（Michael Mazza）
星期專論 馬明漢
中國長期以來一再宣稱，不會干擾各國自由進入「全球公域」（global commons）。正如中國國防部發言人在二〇二四年所言：「中方一貫尊重各國依據國際法享有的航行與飛越自由。」儘管這些承諾向來言不由衷，但中國最近的行動公然蔑視這些原則。關心民航安全的國家都應該保持警惕。
今年四月，賴清德總統取消原定前往史瓦帝尼，參加國王恩史瓦帝三世（King Mswati III）加冕四十週年，以及兩國建交五十八週年的行程。據報導，中國對馬達加斯加、模里西斯和塞席爾施壓，要求三國撤銷賴總統的專機途經其授權管理的「飛航情報區」（FIR）——雖然該預定航線完全位於國際空域。
正如《國際民用航空公約》（Chicago Convention on International Civil Aviation，又稱芝加哥公約）及其後續附錄所明訂，負責監督飛航情報區的國家，有責任確保區內的主權領空，以及主權領土之外公海上空的空中飛行安全與安檢防護。這僅止於克盡義務，而非享有控制權。
國際民航組織（ICAO）將飛航情報區定義為「提供飛航情報服務與守助服務（alerting service）的劃定空域」。飛航情報服務旨在「提供有助於安全與有效率飛航的建議與資訊」；守助服務則是「向適當機關通報需要搜救協助的航空器，並視需求提供該機關協助的服務」。
這些職責並未賦予國家在其法定領土之外的主權權利。簡單來說，馬達加斯加、模里西斯與塞席爾在法律上無權拒絕外國航空器，進入其負責監督的飛航情報區。然而，這正是他們的所作所為。儘管法理站在賴總統這一邊，但他取消航程的決定是正確的，因為若執意飛行，他的專機將在缺乏飛航情報與守助服務的情況下，飛越偏遠的印度洋海域，恐將危及其訪團與該區域內所有航空器的安全。
馬達加斯加、模里西斯和塞席爾顯然是在中國授意下行事。總統府秘書長潘孟安指出，中國對這三國「強力施壓……包括經濟脅迫在內」。對於密切關注中國如何看待國際民航安全的觀察家來說，這並不令人意外。
中國長期濫用其在國際民航組織的地位，無所不用其極地打壓台灣。儘管台灣負責管理全球最繁忙之一的台北飛航情報區，中國仍阻撓台灣取得國際民航組織大會的觀察員身分。二〇二四年，約有一六四萬架次航班使用台北飛航情報區，台灣各個機場服務了六四〇〇萬名旅客。正如美軍印太司令部聯合行動法務小組在二〇二四年做出的解釋：「台灣民航局（CAA）基本上獨自運作，無法受惠於國際民航組織在解決爭端、協調飛航安全與技術互通性方面的專業知識與制度機制。」對北京而言，比起確保行經與穿越台灣周邊旅客與機組人員的安全，封殺並孤立台灣才是首要目標。
在過去的八年裡，中國罔顧必須事先與台北協商的協議，多次片面在台灣海峽上空劃設新的民航路線。根據國際民航組織的《空中交通服務規劃手冊》（Air Traffic Services Planning Manual），航路變更或開闢應該「僅在與所有相關方協調後」方可進行。然而，中國並未與台灣諮商，台灣隨後提出的異議也未能讓國際民航組織有所顧忌，依然默許這些新航線啟用。
包括美國在內的台灣友人與盟邦，長期呼籲國際民航組織接納台灣，只是他們在推動此事上顯得力道不足。然而，歸根究柢，此事不僅關乎台灣，更是北京破壞航行與飛越自由的惡行。此事反映出北京如何陰險地利用重要國際組織，來推進自身的狹隘利益。而且，此事更凸顯了中國為了追求最終毫無意義的政治勝利，而樂於將安全風險轉嫁給我們所有人。
賴總統不得不取消史瓦帝尼之行固然令人遺憾，但此事並未讓台灣迎向北京冰冷的擁抱。相反地，此事凸顯北京很快就會讓那些屈從於它的國家淪為笑柄——而且，習近平寧可看到民航機墜入大海，也不願放過任何一個可以羞辱對手的機會。
（作者馬明漢為印太安全研究所（前2049計畫研究所）資深主任，也是全球台灣研究中心的非常駐資深研究員。國際新聞中心陳泓達譯）
※編按：賴清德總統二日透過臉書宣布，已抵達史瓦帝尼訪問。
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