◎ 柯格鐘
近來，財政收支劃分法（下稱財劃法）修法爭議，重回朝野政治與新聞版面，立院除前次修法大幅調整統籌稅款外，繼上週之修法針對補助款不得減少，預計在下週又將推出針對統籌稅款公式分母問題修法。對此，行政院則於本週四及時推出院版財劃法修法草案，茲針對立院兩次修法與政院版修法草案，評論如下。
一、財政功能目的與政策工具分流
中央與地方間財權劃分，應以事權劃分為主，乃財權隨事權劃分原則，再輔以財權隨事權移轉。中央與地方依憲依法，本各有其權責，有些事如國防外交對外經貿，由中央專責，地方無法處理，有些事則如教育、社福、經濟交通與基礎建設，是中央與地方各自分工而共同負責。先作事權與業務劃分，之後財權劃分才有基準可言。中央面對地方總體與各自間財源之不足，主要透過三大財政工具，分別為統籌稅款、一般補助款、計畫補助款，各自扮演不同角色。
「統籌稅款」之功能在調劑財政盈虛。此款將中央國稅讓予地方總體，再透過公式化分配加入權數項目與比例，用以滿足地方各自為維持住民生活福祉之普遍性及均衡性，辦理常態事項所需經費，如正式編制人員人事、經濟交通基本維護費。「一般補助款」設計，則在補前揭統籌稅款不足，用於滿足地方特別是在教育、社福及基本設施等項目所需常態經費，兩者都屬財政平衡工具。
至於「計畫補助款」則是中央為謀全國經濟平衡所給予政策補助，專門用於支應中央政策、跨區域或具示範性的重大建設。這類補助款具中央特定政策目的，用於引導地方配合國家發展需要或補助地方無能自行辦理項目。
二、先前立院修法導致功能混淆與體制衝擊
立法院在先前修法，除大幅增加中央下放統籌稅款外，也要求不得減少地方一般補助款，上週修法則是隨同要求，也不能減少地方各別之一般補助與計畫補助款，卻未併同檢討「事權下放」與「業務重新劃分」，乃至隨同「事權移轉原則」。兩次修法都只是單方追求中央必須下放更多財源給地方，難有正常邏輯與法學道理可循。當統籌稅款業已大幅增加而填補地方財政缺口時，卻仍強制修法規定一般性與計畫性補助款規模完全不得減少者，對地方而言，這是事權（業務）未增，但財源已重複增裕，對中央而言則是難以推動全國性政策，對地方執行中央計畫也難以檢驗，導致有限資源只能鎖定在成效不彰計畫中。最後，兩次之修法迫使中央必須舉債，違反公債法規定舉債上限，將使國家面臨破產，而將風險留給子孫承擔。
三、政院修法正確認定功能達成三贏目標
此次政院版修法草案之最重要功能，在仍須通盤檢討中央與地方之事權及業務權責後，對財源結構進行合理調整，包括將統籌稅款緊密連結於地方基本財政需要額，分配公式中納入地方之財政努力與基本建設需求等多項精進指標，同時將鄉鎮市級財政需要一同併入縣級考慮；合理調整一般補助款規模，避免事權未增而財源卻已重複增裕，同時確保統籌稅與一般補助款釋出地方財源規模維持更高；讓計畫補助款維持其規模而回歸政策引導功能，使資源配置更有效率，朝向「垂直事權能劃分、水平財源能均衡」的目標邁進。
總結來說，政院版修法草案是創造「中央有能協助地方、地方有充足財源、人民有均等生活品質」三贏局面的優化方案，希望能有效克服目前朝野間因為立院修法所造成財政體制與政策工具混亂問題。
（作者是台大法律系教授）
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