自由共和國》林宏陽／《壯世代政策與產業發展促進法》－我國當代社會政策上的重大違章建築

今年一月七日通過的《壯世代政策與產業發展促進法》，提案委員吳春城（右）在審查時向委員溝通意見。（資料照）

林宏陽／屏東科技大學社會工作系教授

今（二○二五）年一月七日所通過的《壯世代政策與產業發展促進法》（以下簡稱《該法》），已在一月廿四日經總統公佈，並規劃於二○二六年一月一日正式施行。就該法第一條所揭主旨觀之，在於「翻轉銀髮海嘯轉為國家發展動力，降低年輕世代負擔，實現世代經濟循環目標，維護壯世代人權與尊嚴，創造跨齡共榮，韌性永續之目標」。

全長廿條法律文字中，除定義「壯世代」為「五十五歲以上有工作能力及意願之國民」外，並透過建立新創及地方創生產業鍊、金融教育、強化學術機構的相關調查研究及應用、在反歧視原則下創造適性就業環境、擴大醫療投資維護其身心健康、促進數位平權、建立相關文化產業與旅遊行銷品牌、藉由世代間的經驗與技術傳承以促成農業永續發展，甚且定期召開論壇、鼓勵企業與社會團體善盡社會責任，乃至於應寬列預算、挹注資源與補助各界推動相關措施，以及發佈我國《壯世代人口政策白皮書》、辦理人員教育訓練等工作。換言之，欲透過《該法》整合各部會資源，強化對於五十五歲以上具工作能力與意願之人口群，在經濟產業、勞動市場與社會福利等各面向之服務。

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然而，此等立法實有諸多疑義。即便從去（二○二四）年十月十一日提出《該法》之草案，到今年一月七日三讀通過，且已備妥立法上的應有程序，但實未充分考量國際之間在相關法律、政治、經濟、勞動、社會福利等諸多面向的經驗，以及充分瞭解與檢視我國各部會已付諸實踐的政策方案。

首先，聯合國、歐盟等國際組織以及西方世界之諸多國家，於一九八○年代即已陸續提醒平均餘命延長、總生育率下降的少子女化，以及戰後嬰兒潮世代將於二○一○年代後退休等訊息，所可能造成的人口結構失衡。因此，可觀察到國際間藉由調整老年年金制度的退休年齡、納入部分退休的年金機制，並自一九九○年代倡議與推動以活躍老化為語彙的政策理念與方案至今。其中，促進中高齡者、屆齡退休者與高齡者社會參與的部分，即針對有意願持續從事經濟性有給社會參與者，以及持續學習並參與社會事務者，一方面先取得政府與勞資雙方間的共識，另一方面搭配各國所建立的福利服務與現金給付制度，提供政策方案上的諸多支持。

再者，歐陸國家於前述的政策脈絡之下，在一九九○年代初期亦逐步論述第三條路、社會投資福利國家，以及積極勞動市場等政策論述與實踐。欲特別指出，在活躍老化政策論述之下，各國嘗試逐次提升退休年齡、降低退休金的所得替代率，並促進六十五歲以上人口群社會參與之積極性。

對於一國社會六十四歲以下之人口群，特別在於有意願生養子女的家庭，則在社會投資與積極勞動市場的觀點下，著力於藉由以生育與養育為核心的家庭政策、促進我國後續人力資源發展的教育政策，以及持續培育與訓練經濟生產技術的職業教育及勞動市場政策等三個面向。

此外，亦重視整體國家的經濟與產業體系如何建構適當的環境，以持續促進年輕世代取得具備合理勞動條件之合宜工作（decent employment）的可能性。換句話說，整體政策意義在於：應調整國家資源的配置，灌注更多資源於年輕的工作年齡世代，以強化國家的未來性與永續性。

概要回顧國際社會於過去四、五十年間的主要政策討論與建議方向，我國在社會福利、勞動市場、經濟發展等政策面向，實已有相關努力與重要進展。

舉凡從二○○○年代即逐步改革與整併的托育與幼兒教育服務，並於二○一八年發展為準公共化的托育與幼教體系，乃至於擴大補助各級正式教育體系的學費等，即基於前述之社會投資論述。二○一九年十二月四日通過與公佈的《中高齡者與高齡者就業促進法》，即以經濟、產業、福利服務、人口等政策基礎，強調四十五歲以上人口群的諸多就業促進政策，融合活躍老化、社會投資與積極勞動市場之多方政策理念。

再者，二○二一年九月廿七日所更新與發佈的《高齡社會白皮書》，乃至於二○二二年十一月十日所核定的《因應超高齡社會對策方案》，業已揉合活躍老化與社會投資之理念於其中；除促進高齡者各種形式的社會參與，亦強調超高齡社會下全體社會人口群皆為必要成員的核心政策意涵。至於對各年齡人口的相關研究，亦已見於衛生福利部所執行的各項常態性人口調查。

綜觀國際間自一九八○年代所形成與發展的活躍老化與社會投資政策論述，年齡界線實非重點；質言之，如何促進一國社會人力資源的更新、發展與永續，並滿足對應人口之需求，方為核心所在。此外，超高齡社會為一國的社會狀態，若欲以年齡人口群來思考資源的分配，更應著重於國家年輕工作世代與家庭的需求，故而政策的重點主要落於正式教育體系、家庭政策，以及經濟生產人力之技術形成與發展等三個面向。

然而，《該法》所欲促進的經濟產業、社會福利以及規劃投注的諸多預算，僅針對其所謂五十五歲以上的「壯世代」，實背於國際社會對於超高齡社會的政策建議，且更可能造成年輕世代於政策上的歧視效果。

在整體社會福利服務與現金給付體系已臻於完整的我國，雖仍有不足之處，但對於中高齡者的諸多政策皆已有所努力，且持續發展之中。此時，欲創造一個新概念︱「壯世代」︱來劃定另一屆齡退休者的年齡區間，無視於國際間在社會政策上一定程度打破年齡界線，並以未來人力資源之培育、養成與發展為核心的政策趨勢。足見此等立法除未有足夠的國際洞見，亦不具創新之意涵，而將成為耗費更多社會資源但卻無益於社會發展與永續，甚且深化世代之間資源分配不正義的大型違章建築。以務實、科學與理性自居的立法者，不可不慎。

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