◎ 劉兆隆
充滿爭議的國會改革法通過後，引發動盪不安，接著除了覆議與釋憲外，另一個戰場就是所謂總統到立法院的國情報告是否需要答詢。過去我們都從國會質詢權的角度思考這個問題，以致陷入一問一答或統問統答的困局。大家卻忘記總統的國情報告可能是一種元首權，若是屬於元首權的憲政運作邏輯，就不宜全然用行政與立法分權制衡的角度去思考。
首先要釐清，元首權的內容是甚麼。依我國憲法所列內容「國家元首，對外代表國家，統率全國陸海空軍，依法公布法律、發布命令、宣布戒嚴、任免文武官員、授與榮典、行使大赦、特赦、減刑及復權之權，以及行使締結條約及宣戰、媾和之權。」觀其內容可以發現，元首權的範疇跨於行政、立法與司法之上。且考察各國的憲政體制發現，無論是實權元首或虛位元首，都必須對廣泛的民意負責。因此即使是虛位元首如英國，也不能站在民意的對立面，必須形式上是上對代表民意的國會以「御前致詞」（Speech from the throne）表達政治立場與態度，這就形成了歐陸各國（包括普魯士、丹麥）元首對國會御前致詞的憲政傳統，因此毫無疑問。這當然是屬於元首權的一部分。
至於總統制與半總統的國情報告，是否也是類似的制度？答案也是肯定的。比如美國總統對國會發表的「年度咨文」（Annual Message）就非常類似英國的「御前致詞」，國會議員只能鼓掌或靜坐表示中立，至多是如前議長裴洛西一樣手撕演講稿以示不滿。與我國比較類似的就是法國在二○○八年修憲後，除一改過去「書面咨文權」(Messages écrits)而擴大為總統「國情咨文演說權」外，國會議員還可以「在總統離場後」對其演說內容舉行辯論，但不能附隨投票表決。也因此法國有學者指出該次修憲強化總統國情咨文權，形同間接彰顯總統為國家大政決定者的憲政負責角色，擴增總統權力，並弱化總理作為行政權首長（chef du gouvernement）的角色。這等於也提醒了我國國會在要求總統國情報告並可供國會議員答詢的同時，是否也等於是弱化了我國行政院長的行政權？
國會的質詢權的運作目的是為了監督與課責，事實上我國的憲政制度中，「總統也不是國會監督與課責的對象」。而現在最重要的問題是，在基於尊重元首權的憲政傳統下，國會議員是要如何進行與總統的答詢形式，此為考驗國會議員憲政素養的考題。
（作者是彰師大公共事務與公民教育系副教授）
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