晴時多雲

自由共和國》楊明憲/稻米保價收購政策 50年來的省思與展望

今年剛好是稻米保價收購政策實施第五十年,當前時空環境和農業情勢已與過去不可同日而語,若我們仍停留在提高保價收購的思維,我國稻米政策將不會有所進步。(資料照)

楊明憲/前臺灣農村經濟學會理事長

近來提高稻米保價收購的聲音不絕於耳,理由是物價上漲、成本提高,農民種稻不敷成本等。由於稻米是我國農業中最為重要的產業,稻米政策也是農業政策中最具代表性的政策,而且稻米的保證價格與收購數量更是衡量農民所得的參考指標,因此是否高稻米保價收購,值得關注與省思。

回想在五十年前,民國六十三年開始實施的稻米保價收購政策,其背景是因為國際發生糧食危機、國內又因農業不如工業快速成長,政府且同時採取壓抑糧價的作法,導致糧食生產持續減少,政府持有公糧水準也不斷下降,危及糧食安全與社會安定。政府於是決定採取以高於市場價格的保證價格來收購稻穀,以鼓勵稻米生產。果然稻米產量激增,大量稻米湧進政府糧倉,之後政府不得不祭出限量收購及分級收購,但是仍生產過剩,政府收購支出不斷增加。

政府被迫在民國七十三年開始推動稻田休耕轉作政策,希望以休耕給付與轉作獎勵方式來減少稻米生產,但並不是選擇廢止稻米保價收購方式因應,顯然稻米保價收購對於農民所得提高、政府掌握糧源、穩定糧價及確保安全存糧等方面,具有相當的作用。不過,也因此產生了稻米與休耕及轉作之間互為消長的關係,也就是如果休耕給付太少或轉作獎勵不夠,稻田將仍然繼續種稻,故為要吸引稻田休耕轉作,休耕給付或轉作獎勵的 誘因要足夠跟保價收購的所得抗衡,稻米才有可能減產。從過去的經驗來看,當調高保證價格的同時,休耕給付或轉作獎勵的金額也隨之提高,即可印證。因此,當我們今天在討論是否調高稻米保價收購的同時,就不宜只考量稻米產業本身而言。稻米保價收購與休耕給付及轉作獎勵之間具有高度連動關係,若只是一意地調高收購價格,可預見的是農業生產將更往稻米傾斜,不利於休耕的生態環境維護效益,以及轉作國產雜糧的糧食自給率與作物生產結構多元化,更將發生種植水稻的用水短缺問題。

依收購數量卅萬噸計算,稻米保證價格每公斤調高一元,即會增加政府收購支出三億元,而且是以後每年都會增加收購支出三億元,價格調高愈多,政府收購數量也會愈多,當然收購支出也會更加擴大;如果收購價格調高五元,政府收購支出至少每年要增加十五億元。不只是稻米收購支出增加,休耕給付或轉作獎勵也要連帶地調高,否則就不可能吸引休耕或轉作,由於收購價格每調高一元,以計畫收購與輔導收購而言,一、二期的農民繳交公糧的收入每公頃也會增加三二○○元、二三○○元;如果收購價格調高五元,則每公頃的休耕給付或轉作獎勵可能也要跟著增加至少一萬元,以十萬公頃的休耕及轉作面積而言,則政府每年還要再增加十億元支出。

提高稻米保價收購,連帶造成政府支出不斷地擴大的後果,恐非農業長期發展所樂見,因為世貿組織(WTO)早已要求要持續削減境內補貼,而且補貼導致市場扭曲及資源配置效率低落也被詬病已久,實不宜再愈陷愈深,也將使得未來農業改革更加困難。此外,提高稻米保價收購一定具有增產效果,在當前國人白米年均消費量已持續減少至四十三公斤,我們屆時又將面臨更嚴重的生產過剩、倉滿為患、庫存陳米碾碎為飼料米或賤價外銷等等問題。

但是農民的心聲仍應受到政府的重視,而提高保價收購並非唯一的方式,建議可從水稻收入保險的角度思考。水稻收入保險是民國一一一年才開辦的保險,目的是為使沒有繳交公糧的農民有收入保障,在無後顧之憂下努力提高品質及建立通路賣更好的價錢;換言之,水稻收入保險是提供給農民有別於稻米保價收購之外的選擇,如果收入保障優於保價收購,則農民自然減少保價收購的依賴,並有利於稻米產業競爭力及農民所得的提高。水稻收入保險加強型的投保率目前約三成,建議可再提高收入保障水準,因為其中是以成本加成的價格來計算收入,為反映成本上升,可以再加碼成本加成的成數,以強化參加保險的誘因。

今年剛好是稻米保價收購政策實施第五十年,當前時空環境和農業情勢已與過去不可同日而語,若我們仍停留在提高保價收購的思維,我國稻米政策將不會有所進步。當前的氣候變遷及地緣政治風險,更應讓我們居安思危,例如思考稻米政策如何有效強化糧食安全與收入保障,稻米保價收購政策的定位應在於確保糧食安全,而非為提高農民所得,水稻收入保險則在於確保農民所得並發展優質稻米,因此,鼓勵農民多多參加水稻收入保險,並維持現行保價收購政策,當可建構風險管理策略,以保價收購來確保糧食安全所需數量,水稻收入保險則為增進農民收入,兩者分別為重量或重質,兩相結合可使稻米政策進可攻、退可守,才是稻米政策新里程碑的發展。

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