晴時多雲

自由共和國》洪財隆/平台新聞付費 全民協尋消失的公平會

洪財隆/公平會委員

如何有效約束谷歌(Google)和臉書(Facebook/Meta)等跨國科技巨擘,讓在地企業獲得公平發展機會,同時保障消費者(使用者)權益,近年來國內雖然一直都有討論,但進展非常有限。

主要由於國家層級缺乏上位戰略和清晰目標,一如德國之高揭「數位主權」(工業四.○進階版)和日本致力於發展「超智能社會」(社會五.○),以致有關平台治理或大數據規範管理(regulation)等討論,多半流於資訊分享和趨勢掌握,甚少能夠化為具體行動。沒有方向和沒有動能,基本上是同一件事。

對於科技巨擘所造成的各種失衡,台灣由於管制近乎真空(部分反映長期以來我們對規則、規格訂定的漠視),數位殖民之說,不脛而走。其中,數位平台是否為新聞內容連結合理付費一事,在我看來就是一個活生生的案例,更是一塊試金石。

這件事情能否有所突破,不僅直接關係到傳統媒體的生存,乃至民主體制的運作品質,更是擺脫台灣公共政策領域長期以來,「只有演化、沒有規劃」此一負面標籤的好機會。

更何況,台灣傳統媒體在中文世界有其特殊性,無論是在文化或政治上都扮演重要角色。所有對此問題有深刻認識的人,莫不心急如焚。

焦慮是有道理的。根據「台灣新聞媒體展望」的報告,二○二○年台灣整體廣告市場總營收約為八一七億新台幣,其中線上廣告即達四六○億元。線上廣告佔全體廣告比例,從二○一七年之後即已過半,目前大約在六到七成之間,和世界各國相當。其中Google和Facebook席捲其中八成以上。

除了電視和廣播市場板塊縮小之外,傳統平面媒體廣告銷量更是大幅下滑。以二○○三和二○二○這兩年來做比較,雜誌印刷廣告營收從新台幣一○四億下降至十一億元,報紙的部分則從一三六億跌至四三億元。

傳統媒體的經營日益困難,舉世皆然。原因固然很多,但和近年來因跨國平台崛起,廣告數位化之後,相關營收大幅流失密切相關。

由於網路上的免費資訊豐富,加上大家現在閱讀和吸收資訊的習慣改變,傳統媒體式微和廣告營收銳減,確實難以避免;傳統媒體的內容需要透過數位平台增加點擊流量也是事實。

然而,這些並不是故事的全部。平台經濟營運模式所帶來的議價(談判)能力失衡和不公平競爭才是關鍵。這裡的營運模式尤指網絡效應所產生的贏家全拿、掌握大數據優勢,以及高度不透明的演算法。

特別是現在很多活動都需要藉由平台來加以完成,因此平台的角色某種程度已是「準公用事業」,或有如港口、鐵道般的「基礎設施」,難以替代。

問題在於,所有跟這些巨型平台打交道的本土事業,以及使用他們所提供服務的人,還剩下多少說不的空間?換成專業術語則叫做議價能力有限,並造就了平台可能濫用支配地位的絕佳條件。此外,在數位廣告實務上,由於平台同時掌握廣告需求和供給營運,既是莊家也是玩家,往往導致交易條件優惠平台自身(自我偏好)的利益衝突。

以谷歌和臉書為例,前者作為搜尋引擎第一把交椅,後者則是全球截至目前最重要的社群媒體。不管是營運規模、獲利率或影響力,兩家都是神級的數位科技平台。所謂神級的意思是,這些數位平台都是遊戲規則的制定者。

數位平台是否該為在地媒體所產製的內容付費?這個提問其實有誤,至少不甚精確。因為數位平台早已為部分傳統媒體的部分內容付費。但主要由於議價能力不對等,特別是數位平台屢屢以演算法乃屬商業機密,不能公開透明為由,是否要分一杯羹,或給多少都是他們說了算。

換句話說,不公平競爭才是問題所在,說政府特別是競爭法機關(即公平會)不宜介入商業議價行為云云,恐怕是劃錯重點,而且嚴重誤導。而不待立法(雖然正本清源但有如援引東海之水),這正是台灣的公平會應該可以發揮的強項,例如根據公平法第廿五條的「顯失公平」條款主動立案或接受外界檢舉,即可加以調查,並立刻形成有利支點。

寓意是:搖到對的樹叢,並找到好的支點,果子才會真的掉下來。

事實上,OECD(經濟合作暨發展組織)的競爭政策委員會,針對平台新聞分潤議題,特別召開會議集思廣益。會中已有學者就此問題提出「競爭傷害理論」(theory of harm),嘗試連結平台商業模式對傳統新聞產業的水平競爭影響。

話說回來,無論是澳洲在二○二一年二月通過「新聞媒體與數位平台強制議價法規」,或者歐盟透過修正著作權法(數位單一市場著作權指令」,擴大解釋「鄰接權」,用意無非是在增加傳統新聞媒體面對科技巨擘的談判能力,而且都是由競爭法機關主責並帶頭突破。

截至目前,兩種途徑都成效斐然。Google和 Facebook 在澳洲已和在地媒體簽訂三十個以上的協議,在歐盟單單Google就已高達三百多個。至於成功的原因,除了各國意識到問題的嚴重性,所以擁有政治意志加持之外,相信和競爭法機關處理平台議題最有威力、也最順理成章有關。

反看台灣的公平會在平台新聞付費問題上,卻躲得遠遠的(你記得也好,最好你忘掉),避之唯恐不及。要不是推給「跨部會協商」,就會說:「媒體與平台議價可能涉及聯合行為,公平會將討論是否適用豁免」。

不禁教人想起一部綾瀨遙主演的日本武士電影《盲劍》。片中有位劍術了得的武士,村民們由於飽受惡漢欺壓,對他充滿期待。但這位劍豪武士有個麻煩,就是緊要關頭的時候,常常拔不出劍來。

公平會面對平台議題的閉目養神,和武士臨陣無法拔劍,似乎有異曲同工之妙。

至於原因可能是什麼呢?

一.公平會忙於處理不動產不實廣告,所以無暇他顧,而且長官並沒有明白交代。

二.受到芝加哥學派的影響,認為傳統媒體「不過就是另一個夕陽產業」,「生命會自己找到出路」。

三.我們應該重視發展,而且數位平台提供我們很多商機和便利,「我們不應該霸凌他們」。

四.以上皆是。

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