晴時多雲

自由共和國》洪財隆/公平會的角色迷思

隨著數位平台時代的來臨,尤其是谷歌、臉書、亞馬遜等跨國科技巨擘(或巨獸)的影響力與日俱增,各國政府以競爭法機關為首、其他管制機關為輔,莫不嚴陣以待。(法新社檔案照)

洪財隆/公平會委員

「一生中能有機會實際參與民主合議過程,是一件幸福的事」,大思想家約翰‧彌爾(J.S. Mill)的這句話,一直是我來公平交易委員會(公平會)擔任委員之後的座右銘。

這幾年下來難免有些歷練和些許成就(心存感恩的部分就先不在話下),但也看到不少有趣和值得深思的現象。特別是因機關名稱帶有公平二字所導致的誤解,以及自從平台經濟興起之後的角色扮演。

命名是件極其重要的事,因為名字常會影響自我認知,甚至外界期待。「是不是生活周遭很多不公平的事或苦情,都可以向公平會檢舉投訴?」,不時會有親朋好友跟我開類似玩笑。

公平會其實就是國際上通稱的競爭法機關。主要任務在於透過個案評價(執法)與競爭政策,來規範包括獨占濫用(含具有相當市場力之事業)、不法聯合行為等「限制競爭」手段,即所謂「反拖拉斯」(antitrust),以及准駁達到一定規模以上事業之結合案件。成立目的無非是在促進市場有效競爭,同時保障消費者權益。

這邊的消費者是全稱,如果是個別交易與消費爭端,不影響市場供需功能的話,通常會被歸類為消保或民事問題。

公平會的次要任務則在排除「不公平競爭」,以期廠商能把資源投注在正派經營的地方,間接提升整體經濟效率。這部分在傳統競爭法上的意義相對較低,例如不實廣告及部分構成「欺罔或顯失公平」的行為。此外,公平會另有一項外掛事務,即主責「多層次傳銷管理法」。

當然,逢年過節或一如最近物價蠢蠢欲動的時刻,公平會總是會被點名,出面扮好「道士抓鬼或嚇鬼」的角色,呼籲各方切莫以身試法。這裡尤指聯合漲價行為,因為一般的物價除非法令另有規定,不僅管不得,也管不來。

以往在春節前夕,我自己就簽過好幾次擬辦單,針對手搖杯的價格是否有聯合調漲之嫌立案調查。

然而,不像大部分先進國家的作法,台灣的公平會一直沒被賦予「搜索扣押權」,這深深減弱了查察不法聯合行為的力道。還好,最近公平會已提高檢舉獎金(最高一億元),希望有助於改善此一期待與現實出現落差的窘境。

在很多人的印象中,公平會是個冷機關。從傳統的總體經濟管理角度,確有幾分道理。主要理由在於,財政、貨幣政策,甚至貿易政策,都屬於需求面,比較重視短期效果,而且容易被察覺。

至於競爭政策,規範的是市場交易秩序,影響的則是產業結構和長期生產力,乃屬於供給面和經濟治理層次。一般而言,比較不容易受到立即關注。

在國外,除了大型的併購案較受矚目之外,大致也是如此。但隨著數位平台時代的來臨,尤其是谷歌、臉書、亞馬遜等跨國科技巨擘(或巨獸)的影響力與日俱增,各國政府以競爭法機關為首、其他管制機關為輔,莫不嚴陣以待。

其中,積極立法的有之(例如德國、歐盟)、建置新單位的有之(例如英國、南韓),增加預算、擴編人才的有之(例如日本)。

為什麼這些國家會如此大費周章,加強佈局?主要是因為這些平台所引發的競爭疑慮(限制競爭與不公平競爭)、未來消費選擇多樣性的流失、大量數據蒐集後對個人隱私的傷害,乃至對民主運作的威脅(包括數位廣告與新聞分潤議題),都是人類史上前所未見。

這也解釋了,何以包括美國在內,日前七大工業國家(G7)會破天荒,首次針對科技巨擘議題發表聯合報告。報告中嚴加指出「過多的市場力集中在少數幾家跨國企業手中」問題的嚴重性,並宣示未來將協力執法,共同採取反制行動。

另外,為什麼這些國家在面對科技巨擘,率多以競爭法機關為首、其他管制機關為輔,或思考如何妥善結合這兩者?理由在於,無論數位平台衍生多少問題,市場力和競爭疑慮正是他們的「阿基里斯的後腳跟」,亦即真正的弱點所在。

另以谷歌和臉書為例,的確為我們的日常生活帶來很多便利,更是晚近諸多創新服務的來源。和他們共生共榮勢必要的。然而,就像月亮有光輝皎潔的時候,也有其黑暗面。甚至大到一定規模之後,更可能帶來他們自己也無法控制或意料之外的後果(unintended consequences)。此時,適當的他律對他們往往也會產生好處。

台灣當然有台灣的處境。但總是期待我們的競爭法機關,不要學哈姆雷特王子,空拿一把利劍,唸唸有辭:to be or not to be。然後一直到劇終,人生都謝幕了,仍未做出決定。

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