晴時多雲

自由廣場》廉政署十年的里程碑?

◎ 葛傳宇

7月20日將是臺灣廉政史上的重大但不怎麼輝煌的第一個十年里程碑。十年前(2011)的今天,在當時馬總統的堅持下,仿效香港廉政公署(ICAC),在臺灣創設法務部廉政署(AAC)。當時主政者犯了一個致命的錯誤,在先求有再求好的短視思維下,制度設計把廉政署置於法務部之下成為三級行政機關。即使法律賦予部分廉政署人員具有司法警察身份,並且首創駐署檢察官制度,但是正副署長的任命權在於法務部長,而部長上面還有更多的公婆可以下指導棋。再加上立法院的掣肘,刻意限縮預算和法定員額編制(原始設計800人,立法院通過222人),因此廉政署從出生就註定了,必須要面對國內外專家學者長期質疑其獨立性不足以及欠缺辦案能量。

廉政署三法定職責包括肅貪、反貪、和防貪。廉政署在這三項都有洋洋灑灑的績效,每年刊載在廉政署年報以及公開官網。不過衡量政府績效除了客觀指標之外,人民是否有感,則是關鍵之主觀指標。多年來作者在大學開設全球治理課程,每學期課堂上詢問全班大學生兩個問題,如果你在臺灣發現貪腐,會向哪個單位舉報?不到20%回答廉政署(反而是向警察局報案或新聞媒體爆料者居多)。同樣的問題,如果問發生在香港,幾乎100%回答廉政公署。可見年輕世代對於法務部廉政署的存在感是模糊遙遠而亟待行銷。

論者有謂,近年來廉政署對於反貪之公眾宣導,著墨甚深,經常動員各地政風機關舉辦各種宣導以及展覽,並且列為重要績效考覈指標。可惜被動員的觀眾大部分是政風人員,場面盛大,但欠缺實際公眾教育效果。社會參與是國際趨勢,2018年聯合國反貪腐公約首次國家報告的五位國際審查委員結論,曾明確建議我國政府,應該把反貪教育融入校園之品格教育,並且要從小學甚至幼稚園做起。

臺灣其實曾有成功的反貪教育案例。賴副總統主政臺南市期間,曾經推動以活潑的電腦動畫問小妹融入中小學廉政課程。最讓作者印象深刻的是,曾有小學生回家後跟長輩說「以後選舉不要再有買票行為了。阿公,買票就是出賣靈魂!」

廉政署既然欠缺像香港廉政公署的雄厚資金,可以拍攝一系列廉政風雲電影,則可以考慮善用全國3000位政風人員的獨特優勢,深化地方政風單位與基層教育的聯結。走入社區,走入基層,教育小朋友可以連帶影響家長。這比動員政風人員參加廉政成果展充人氣,更務實更有意義。

懲治貪腐是最容易讓人民有感的施政項目。但是近年來重預防而不重肅貪,看不出廉政署有辦大案的決心和績效,連帶影響到人民對於廉政署存在的遙遠陌生感。歸納而言,這與首長的政治意志(首長異動頻仍)、廉政署本身的辦案能量不足(政風提供情資多,但是肅貪組人力少)、以及欠缺真誠的跨單位協調(廉政署與調查局之間有定期聯繫會報之形式,但仍有不和或搶功的傳聞)。

2013年作者曾安排葡萄牙透明組織主席Luís de Sousa 拜訪廉政署。這位研究各國廉政專責機關的大咖,滿心期待分享葡萄牙廉政專責機關的短命失敗經驗。可惜拜會過程中,當時首長熱衷闡述施政理念而未及聆聽這位歐洲專家的良心建議。

葡萄牙反貪高級專員署Alta Autoridade Contra a Corrupção

(AACC),從1983大張旗鼓的獲得跨兩大左右黨派支持設置到1992國會壓倒性的投票廢除,壽命只有10年,這可能是到目前為止,世界各國最短命的廉政專責機構。究其失敗的諸多原因包括,首長欠缺專業與獨立性、人力與資源嚴重匱乏、欠缺橫向司法機關之協調合作、以及欠缺社會公眾的支持(忽略反貪教育宣導)。

各國國會既是廉政專責機構的金主也恰恰好是敵人。民氣可用的時候,國會順應民意通過立法和預算,支持設置肅貪機構。一旦廉政績效不彰加上民意轉向,廉政專責機關就容易淪為國會跨黨派的刀下魚肉,輕則砍人砍預算、重則廢除。

台灣廉政署的壽命已經超越葡萄牙AACC,正邁向第二個十年。展望未來,主政者應該自我提醒的是,有必要重蹈覆轍10年內換5個首長嗎?廉政署內司法加給差別待遇的不公現象該如何解決?廉政署與政風人員的婆媳情節以及獎懲升遷人事不公與派系關說的傳聞該如何透明化制度化?廉政人員的在職進修與出國交流進修(公費學習)該如何大幅改善?

法務部蔡部長曾經發豪語,希望臺灣在國際評比的政府清廉印象指數CPI,未來能夠超越香港。有夢最美,如何逐夢踏實?在無法根本解決廉政署三級行政機關的現況下,建議拉高決策層級,由行政院邀請退休政風人員以及外部學者專家,開一個小型的廉政國是會議。他們都是懂得門道的內行人,可以提出針砭問題與困境的解決方案。

廉政署十年了,該是面對問題大步邁前的時候了!

(作者為國際透明組織會籍認證委員)

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