晴時多雲

星期專論》台灣過去半個世紀的「未定」地位

◎譚慎格(John J. Tkacik)

美國總統拜登和日本首相菅義偉四月十六日在華盛頓舉行的高峰會令人備受鼓舞,但我們也很容易因此忽略五十年前的四月二十八日,美國對台公共政策史上曾經發生過一段極為重要卻被遺忘已久的插曲—如果讀者知道這件事的話。一九七一年的那天,美國國務院發言人布瑞(Charles W. Bray III)在接近傍晚時分走向國務院新聞發佈室的講台,繼續他在當天稍早前一度中斷、試圖釐清台灣問題的發言。

美國總統拜登(右)和日本首相菅義偉16日在華盛頓舉行高峰會。(路透檔案照)

台灣問題是什麼呢?

一九七一年四月,美國桌球隊展開為期一週的「紅色中國」破冰之旅,這齣「乒乓外交」(Ping-Pong Diplomacy)的戲碼讓美國為之瘋狂。全美國的報紙充斥各類揣測,研判尼克森總統可能會結束對北京的經濟制裁。與此同時,美國駐聯合國大使老布希(George H.W. Bush)則提出「兩個中國政策」,希望藉此保住台灣在聯合國大會的席位,以應付第三世界國家要求北京取代台灣在聯合國「中國席位」的聲浪。整個四月,紐約時報每天都刊登「中國」報導。美國各地的報紙也竭盡所能地轉載通訊社撰發的所有中國新聞。四月二十八日在國務院,這個問題被提出來:「台灣是華盛頓和北京之間低蕩(détente)政策的障礙嗎?」

美一貫主張台灣主權尚未解決

週三中午,那些擠進國務院新聞發佈室的外交記者,特別針對台灣主權問題纏住布瑞不放。如果尼克森總統承認北京是「中國唯一合法政府」,美國是否不得不承認北京對台灣擁有主權?

那天早上,在布瑞厚重的黑色簡報資料夾裡,並沒有關於台灣「主權」的具體談話要點。在外交公職生涯的大部分時間裡,布瑞一直是扮演非洲問題專家的角色。不過,他倒是知道一件事:美國認為台灣的主權是一個「懸而未決的問題」(unsettled question)。因為就在一年前,國務院曾向國會參議院表示,台灣的地位是「未定」的,但他對具體細節並不清楚。在週三的「中午新聞簡報會」上,一群吵嚷喧囂的記者要求他發表一份權威性的聲明,他們每個人都想要針對台灣議題做文章,每個人都希望隔天能在一篇聳動叫座的中國報導中看見自己的名字。布瑞於是宣布休會,並承諾會帶著新聞發佈指南回來。

週三下午四點十五分,布瑞果然帶著他的談話要點再次出現在講台上,但不是正式的官方紀錄,而是他在消失的這幾個小時裡,潦草寫下的一長串筆記。

他字正腔圓地說道:「讓我從今天早上發表經過深思熟慮的聲明那裡繼續說下去。還有一些關於主權的問題。」布瑞是一位溫文儒雅的專業官僚,操著一口普林斯頓電台標準口音,每天負責傳遞整個美國國務院的集體政策權威。

在諮詢過國務院法律顧問和中國事務相關局處後,布瑞手上現在有了一份新的談話要點,他的開場白是:「當中華人民共和國和中華民國都主張相同立場時,我被特別問到為什麼我們認為主權問題仍然懸而未決。」他的回答是:「我們認為它是未定狀態,因為在『開羅宣言』和『波茨坦宣言』中,」他停頓了一下,低頭看了一下筆記,整理他的思緒,「讓我倒回去,從頭再來。」國務院發言人的官方說法必須絕對權威可靠。

他清了一下喉嚨,繼續說道:「我想我應該從這個問題開始,就是為什麼我們認為主權是一個尚未解決的議題。我們認為這個問題尚未解決,是因為同盟國在開羅和波茨坦宣言中曾表明意向,認為台灣將是中國的一部分,但此一意向聲明從未被正式落實、執行過—我覺得很難用一個恰當的詞來形容。」唉,布瑞做了他極力避免的事,他開始「即興發揮」。其實,第二次世界大戰期間的「開羅宣言」,誓言將「福爾摩沙」歸還給「中華民國」。然而,此舉必須獲得正式的日本和平條約批准。但是,在一九五一年敲定對日和約時,美國拒絕承認韓戰的參戰國紅色中國做為該條約的締約方;英國也拒絕邀請台北的國民黨政權參與和會。布瑞沒有解釋「福爾摩沙主權」問題,因此被永久推延到未來的某個會議。事實上,當蘇聯參加舊金山和會的代表團質問,為什麼和約沒有按照前述「開羅宣言」的規定,將「福爾摩沙」歸還給「中國」時,美國國務院「詢問蘇聯政府,現在是否確實希望…福爾摩沙…應該按照開羅宣言的規定,歸還給『中華民國』。」但蘇聯未做此想。

然而,布瑞馬上發現自己說溜了嘴,連忙繼續照著筆記念:「現在,我們基於中華民國軍隊已經代表勝利的同盟國接受福爾摩沙投降的事實,認為中華民國對台灣和澎湖群島行使合法統治。」布瑞還對記者席上的一位記者說:「彼特,回答你關於我們為什麼要和一個主權可能尚未確定的政府建立關係的問題,這是基於中華民國對台灣和澎湖群島行使合法統治。」

布瑞接著說:「我還被問到,我們以前是否說過,我們認為台灣主權問題,是一個『未定』的問題,答案是肯定的,說過很多次了。據我所知…杜魯門總統在韓戰爆發後的一九五○年六月二十七日所發表的聲明,首次表達了我們對此問題的立場:「福爾摩沙未來之地位,必須等待太平洋地區安全重建、對日和平問題解決,或經過聯合國考慮後,再做決定。」直到一九七一年,這些條件都沒有實現—此後的五十年也依然付之闕如。一九六九年十一月二十四日,美國駐中華民國大使馬康衛(Walter McConaughy)在美國參議院作證時表示:「由於任何現有的國際處置均未涵蓋台灣和澎湖群島,因此該地區的主權是一個尚無定論的問題,有待未來國際協商解決。」

布瑞四月二十八日的新聞簡報在台北掀起一場風暴,當時蔣介石總統就布瑞的「未定」言論斥責來訪的美國經濟特使,並且「滔滔不絕,愈來愈激動…氣得全身發抖。」蔣大元帥抗議道, 「未定」是最嚴重的侮辱,簡直是「一記耳光」。一九七一年七月,尼克森總統的國家安全顧問季辛吉(Henry Kissinger),在北京也被蔣介石的死對頭周恩來總理抱怨,「你們…宣稱台灣地位仍然未定。直到現在,你們國務院的發言人還在說這是你們的立場。」

華府堅守對台「六項保證」

自一九七一年以來的半個世紀裡,歷屆美國總統都試圖巧妙地處理台灣國際地位「未定」的議題,從來沒有同意過中國所謂「台灣是中國的一部分」的「原則」,但也從未反駁。一九七九年,卡特總統簽署「台灣關係法」,明確地比照所有其他「外國、外國政府或類似實體」般對待「台灣」(定義為「台灣及澎湖列島,這些島上的人民…一九七九年一月一日以前美國承認為中華民國的台灣治理當局,以及任何接替的治理當局」)。一九八二年七月十四日,雷根總統向台灣總統蔣經國承諾,美國「對台灣主權的立場沒有改變」。一九八二年七月二十四日,國務院亞太事務助理國務卿何志立(John Holdridge)重申:「美國不會正式承認中國對台灣的主權。」之後的所有美國總統,都堅守雷根總統的對台保證。川普總統的國家安全會議(NSC)解密雷根的「六項保證」,拜登主政下的白宮則將雷根的「六項保證」做為其中國政策的指導方針。

一九七一年以前,台灣「未定」的國際地位是美國政策的一個注腳;中華民國是美國的條約盟友,是聯合國安全理事會的常任理事國。一九七一年以後,台灣的「未定」地位一直是沉潛在美國「非官方」關係中隱而未現的核心。這種獨特的模糊性,使台灣得以在半個世紀的時間裡,培養出一種完全不同於中國的國際認同。

在川普總統任內,華盛頓將這個「未定」主題攤在陽光下公開辯論,做為拒絕「正式承認中國對台灣的主權」的法律基礎的一部分。拜登政府似乎很樂意延續這項政策,日本等其他幾個大國也跟進,包括英國、加拿大和澳洲等太平洋戰爭的戰勝國。

美構思維護台灣地位「未定」

然而,中國現在以其「一個中國原則」淹沒全球媒體市場,壓制有關台灣「未定」地位的公開討論,而台灣基於既有憲法,也不能接受這種未定論。但是,如果世界輿論愈來愈無視台灣「未定」的國際地位,進而完全接受中國的主權聲索,台灣將無法長久生存下去。華盛頓現在正絞盡腦汁,構思如何教育其盟邦和夥伴,讓他們了解台灣「未定」的背景、成因,以及維護這一背景的必要性,直到台灣變得足夠強大,能夠透過投票的老辦法來確立其國際地位。

譚慎格

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯)

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