晴時多雲

自由共和國》廖宏祥/台灣國防事務現代化 (一)

國內的專家學者也呼籲政府增加國防預算。(資料照)

廖宏祥/曾任麥道航太駐台代表、戰爭學院榮譽講座

台灣早就取消兩蔣時期的師對抗演習。近年來漢光演習的實兵演練,充其量可說是火力展示。大多科目都是照本宣科,需要多次預演,鮮有測試指揮官臨場應變的能力。(資料照)

美軍印太司令部司令戴維森近日表明,美國持續對台軍售至關重要,可協助台灣發展不對稱戰力以自我防衛,美也將鼓勵台灣投資國防,增強國防實力與威嚇力。有鑑於此,國內的專家學者也隨之呼籲政府增加國防預算。理由呢?因為國防預算仍未逾國民生產毛額的三%。

國防預算的不合理配置

台灣國防相關預算分為三個部分:國防部預算、退輔會預算和軍購特別預算。美國人經常說台灣國防預算不夠多,其實僅是「國防部預算」而已,而沒有包含其他兩個部分。把這三個部分加總,台灣全部的國防預算接近GDP的三%,而更超過中央政府總預算的四分之一。這樣的預算比重為全世界第二,僅次於白俄羅斯。美國雖然是世界上軍費最高的國家,但其國防預算不過佔其政府總預算的十五%而已。以色列更不到十二%。

其實台灣的國防預算問題並不在於我們花的錢不夠多,而在於花得不合理。以國防部預算為例,有將近一半的預算用在人事費用。而我國防部的人事費加上退輔會預算,台灣有將近三分之二的國防相關預算用在人事費用上面!相對來說,日本自衛隊沒有單獨的退伍軍人事務部,其現役與退役的所有人事總預算佔其總國防開支的四十二%。

台灣這麼高的人事費用,勢必排擠採購、訓練、作業等其他維持戰備的經費。以公司經營來說,人事費比例這麼高,代表它是勞力密集的企業。然而現在是高科技戰爭時代,不應以勞力取勝。但弔詭的是,台灣兵力人數並不多。顯然台灣的國防預算分配並不合理。

將軍與軍官的員額過多

自國軍改為募兵制以來,募得的員額數一直是問題。軍人的待遇比一般的民間企業好,但國軍仍然募不到足夠員額,甚至募不到優秀人才,顯然軍隊文化、素質、社會觀感等面向,都有問題。這絕不是簡單的一句「現在的年輕人吃不了苦」就能夠解釋的。國防部假如沒有進而改造,長此以往更將斲喪國軍的兵力與戰力。

美國陸軍與海軍陸戰隊其軍官與士兵的比例大約為一比十。而國軍的軍官三萬六千人、士官與士兵為十五萬人。這樣的比例以陸軍佔大多數的兵力結構而言,國軍的軍官人數似乎過多。

再以將軍人數來看,美國總兵力一百卅一萬人的部隊數量,將軍約九百人。韓國總兵力六十一萬人,將級軍官比例與美國相仿。台灣兵力編制約十八萬人,將軍近三百人,員額逼近美軍的三分之一。台灣將軍和軍官的人數過多,排擠士官和士兵的人數和待遇,導致國防預算人事費用過高,甚至影響戰力。

美國空軍有一個不成文的規定,也就是擁有博士學位的軍官,美國國防部對他們的安排就是讓他們去教書或作研究,而不是帶兵打仗,因此幾乎不可能升到將軍。其他軍種擁有博士學位的將官如鳳毛麟角。反觀國軍近年來掀起爭相到民間大學深造的風氣,為數不少的將官都有碩士甚至博士的學歷。姑不論國內大學對在職進修人員有販賣學位、論文請人捉刀的紀錄,軍官們爭先恐後到非軍事院校研究所深造恐怕無法專心精進國防事務。

和世界進展脫節

台灣早就取消兩蔣時期的師對抗演習。近年來漢光演習的實兵演練,充其量可說是火力展示。大多數科目都是照本宣科,需要多次預演,鮮有測試指揮官臨場應變的能力。另一重頭戲是電腦兵推,但它沒法模擬官兵的士氣、敵方砲火下的壓力,與指揮官的心理等無形因素。同時以電腦模擬武器的物理特性涉及大量數學計算,可能會變得過於複雜而無法從中得出有用的資訊。因此兵推事前的設計,例如融入新的戰術與戰法,就非常重要。

兵推的目的不在於預測未來,而是找出己方缺陷加以改善。但國防部兵推後的改進項目鮮少追蹤,流於形式,殊為可惜。多年來,軍方沒有從兵推得到的洞見改進缺失,徒然增加對美國的依賴,間接限縮文人政府的決策空間。台灣有為數不少的退役將領,在媒體上或多或少點出各種問題。但令人好奇的是,是什麼樣的障礙讓他們在軍中沒有辦法解決退役後才能說出的問題?

由於台灣外交孤立,造成我們的國防和世界進展趨勢脫節。國軍幾乎不曾受邀觀察多國聯合演習,更遑論直接參加。對現代軍事知識的了解泰半仰賴間接的網路或書面資料。但問題是,國軍軍官的外文普遍不佳;無法直接閱讀原始資料的結果,只能靠中國發表的文章。久而久之,少數人思維不但可能解放軍化,對美國產生反感,對中國更有莫名的情結,甚至畏懼。而台灣假如希望美軍馳援,各級軍士官都應具備直接英文溝通能力,但事實卻不是如此。多種因素造成國軍閉門造車,許多思維仍停留在二十世紀。也就是說,國軍還在準備打上一場戰爭(如刺槍術),而不是廿一世紀的下一場戰爭(如無人武器)。

深化與美軍的合作

為改造國軍,台灣應向美國提出要求,請現役的美國軍人到我們的國防部與參謀本部,觀察並協助台灣的國防現代化。這種協助並非像以前的美軍顧問團,或聘請傭兵協助我們作戰。而是讓美軍軍官個別嵌入國防部與參謀本部,協助國軍落實如:評估威脅、規劃戰略、發展準則、部署兵力、落實訓練、開發武器需求與後勤補給等各面向。

解放軍近年來不斷派出各型軍機擾台,我國防部似乎也沒什麼對策。一九九六年台海危機時,解放軍亦曾派出其新購的蘇霍伊戰機逼近海峽中線。當時李登輝總統透過管道警告南京軍區,如果再不知收斂,未來將以防空雷達鎖定,進而擊落。透過邊緣衝突策略和高明的危機管理,解放軍在往後的二十多年鮮少再生事端。

美國蘭德公司曾分析過數十個國際案例,從俄羅斯、朝鮮、伊朗到中國等,發現只要美國介入,危機就不致升高。於今之道,國防部應將每次解放軍入侵我領空當作危機來處理,並善用可能的機會;如國際上對中國日益反感的趨勢,除爭取英、法、日、澳、印等國的支持外,也應向美國提出國軍與美軍在靠近海峽中線的禁航區,或台灣防空識別區執行聯合戰備巡航的要求,甚至在台海進行聯合演習,以嚇阻解放軍不斷的侵門踏戶。這樣做表面上似乎會升高危機;但中共是一個講究實力邏輯的政權,台灣一味的隱忍退讓,只會更加鼓舞北京的冒進。只有和美國同步進行危機管理,才能有效遏制中共的侵略 。

國防是台灣生存最重要的關鍵。台灣沒有一個中央政府部會像國防部使用這麼多的國家資源,但卻也問題叢生。國防事務雖然複雜,但並非無解,很多問題都可以用常識判斷並解決。具備現代化管理訓練的企業經理人,都可做出較佳的決策。戰爭的武器和硬體固然重要,人的因素更是關鍵。因此引進企業界的管理菁英到國防部各階層,應可促進國防現代化。執政黨不能謹小慎微,而應當進行大刀闊斧的改革。

下週將繼續介紹台灣國防戰略的現代化。

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