晴時多雲

星期專論》承認台灣:美國是否考慮「索馬利蘭模式」?

◎譚慎格(John J. Tkacik)

「台灣不是中國的一部分,雷根政府為制定對台政策所做的工作也承認(recognized)這一點,過去三十五年來,美國兩黨政府皆遵循這些政策。」

現在,我很肯定美國國務卿龐皮歐週四(十一月十二日)並非突然發表這項聲明。他並不是「即興發揮」。事實上,國務卿似乎已提示採訪他的老朋友休‧修伊特(Hugh Hewitt),詢問「中共(中國共產黨)最激進份子的瘋狂言論,認為在必要時應該以武力收復台灣。」修伊特是哈佛大學畢業的律師,自雷根政府以來,他在歷屆共和黨政府中擁有豐富的資歷。修伊特的問題集中在美國對協防台灣的「跨黨派承諾」(bipartisan commitment)上。

龐皮歐宣示台灣議題三觀點

龐皮歐國務卿隨後就台灣議題發表三點「必須公告周知」的觀點:(一)台灣不是中國的一部分;(二)這項政策始於雷根政府;(三)這是跨黨派共識。「兩黨」,即共和黨和民主黨都同意,只要「中國人和台灣人無法找到解決問題的方法」,這項承諾就會延續下去。

這是一項只有美國國務卿才可能公開宣示的政策,美國四十多年來對此始終沒有明確表態。台灣政府根本什麼都不必說。中國宣稱的「台獨意謂著戰爭」,現在被「戰爭意謂著台獨」的「龐皮歐主義」(Pompeo Doctrine)反將一軍。然而,台灣可以沒有真正宣布獨立就能「獨立」嗎?

大約七十年前,中國國際法專家陳體強教授在他《關於承認的國際法—英國與美國的實踐》(The International Law of Recognition)一書中問道:「假設兩個不被任何第三國承認的國家彼此承認,他們是否可以宣稱自己是國際法的主體?」陳教授認為:「是的,他們可以!」如今證明陳教授是對的。

索馬利蘭承認的是「台灣」

目前,台灣是唯一一個承認索馬利蘭的國家;索馬利蘭則是僅有兩個承認「台灣」、但不是「中華民國」的國家之一。

就在兩個月前,索馬利蘭共和國大使穆姆德博士(Dr. Mohamed Omar Hagi Mohamoud)在台北正式成立索馬利蘭駐台代表處。有人隱晦地注意到一個事實,即索馬利蘭並非承認「中華民國」,而是承認「台灣」。在此之前的八月十七日,台灣也在索馬利蘭首都哈爾格薩(Hargeisa)開設正式外交辦事處。這也是台灣目前唯一以「台灣代表處」(Taiwan Representative Office)做為正式外館名稱的海外辦事處。

就在兩個月前,索馬利蘭共和國大使穆姆德博士(Dr. Mohamed Omar Hagi Mohamoud)在台北正式成立索馬利蘭駐台代表處。有人隱晦地注意到一個事實,即索馬利蘭並非承認「中華民國」,而是承認「台灣」。(資料照)

前述外交突破是台灣發展「國際人格」的里程碑。建立「國際人格」是台灣外交進展不可或缺的重要階段之一。

台灣必須謹慎行事,一步一腳印地說服國際社會接受它的「人格」,在此同時又不會引發與中國的戰爭。

當然,台灣必須要有充分的自衛能力,足以制止中國採取軍事行動。如果台灣不能首先取得令人信服的能力,足以對入侵或滲透的敵人造成重大破壞和傷亡,我將無法確定台灣如何繼續向前推進。我和參與台北時報「On Taiwan」與自由時報專欄撰稿的專家學者,幾乎在每週的專論中都強調這一點。中國也會透過恫嚇與經濟封鎖,從心理上壓制台灣。為了抵抗中國,台灣必須與全亞洲及印度—太平洋地區的夥伴維持緊密關係。我注意到美國陸戰隊上週抵達台灣,參加美台聯合反恐演習,這無疑是向中國發出警告,表明美國對這個西太平洋夥伴的堅定承諾。順道一提,這些陸戰隊員在台灣慶祝盡忠報國的美國陸戰隊成軍二四五年。我真希望我當時在場。

第二步是台灣此刻正在國際社會中打造自己的具體身分—一種獨立於中國之外,且獨立於國際社會與中國的關係之外的身分。對台灣來說,棘手的問題在於,如何在不主動積極地過早否定其「中國」身分的行動下,達成這個目標。

台灣的所有其他「邦交國」(diplomatic allies),實際上承認的是「中華民國」,而不是「台灣」。

台灣想在國際社會中被承認為一個獨立國家,又不會為此被指責為「改變現狀」,最直接的方式就是讓其他國家承認它是「台灣」。然後,這些國家如何及在何種情況下承認台灣就是「台灣」,這就變成他們的問題,而不是台灣的問題。這個問題可能不像看起來那麼棘手。

現在地球上似乎有兩個國家正式承認台灣就是「台灣」,而不是「中華民國」。這兩個國家都沒有預設立場,要求「台灣」必須宣告放棄自稱為代表全「中國」的政府。

另一個承認「台灣」 就是美國

正如龐皮歐國務卿所暗示的,一個國家就是美國。

美國總統吉米‧卡特在日期註明為一九七八年十二月三十日的「致所有部門和機關的備忘錄」(Memorandum to All Departments and Agencies)中,首次在法律上承認台灣是一個「外國、國族、政權、政府」(foreign country, nation, state, government)。甚至是在美國一九七九年一月一日「撤銷承認」(de-recognized)「中華民國」之前,卡特指示整個美國政府:「…當美國任何法律、規定或命令中提及外國、國族、政權、政府,或類似實體時,各部門和機關應將這些措辭解釋為包括台灣,並將這些法律、規定或命令適用於台灣。」一九七九年的「台灣關係法」在第四條B項第一點,對此賦予永恆的憲法莊嚴性。

這種表述是明確的立法語言,允許美國與台灣的貿易、文化、安全、防務和「其他關係」,能夠在撤銷對「中華民國」的承認後,仍不受阻礙地繼續發展。這些用語的所有目的,就是為了確保台灣不被視為「中國的一部分」,也不受「中華人民共和國」任何管轄。事實上,所有美國與「中華民國」簽訂的條約及協定,都被視為與「台灣」簽訂;而台灣的一切法律,在美國法律下均獲得充分信賴與尊重。

此外,美國在法律上並不在乎台灣正式或非正式地如何稱呼自己。根據「台灣關係法」(TRA),「台灣」一詞係指:

「……將視情況需要,包括台灣及澎湖列島,這些島上的人民、公司及根據適用於這些島嶼的法律而設立或組成的其他團體及機構,一九七九年一月一日以前美國承認為中華民國的台灣治理當局,以及任何接替的治理當局…」。

因此,就字面上的意義而言,台灣關係法是美國在法律上正式接受台灣在國際體系中做為一個「國家、國族、政權、政府」的獨立存在。

就字面意義而言,台灣關係法就是美國承認台灣的「法理」(de jure)宣告。歐巴馬—拜登政府推動美國在台協會(AIT)遷移內湖新館,謹慎低調地舉行幾次升旗典禮,將美國在台協會變成一個重要的美國大使館,使其提升到具備「大使館館長」(Chief of Mission)和領事官員的規格。川普政府更加碼一支「派駐台灣台北」的陸戰隊衛兵,以及所有正常大使館理應具備的條件。此外,在過去的一週裡,美軍陸戰隊突襲營(U.S. Marine Raider Battalion)還在高雄左營基地與台灣海軍陸戰隊共同操練。

第二個承認「台灣」的國家是索馬利蘭。

索馬利蘭在今年夏天承認台灣。當然,雖然索馬利蘭在一九九一年的種族戰爭和此後斷斷續續的衝突之後,已獨立存在於「索馬利亞」之外,還是有人會辯稱「索馬利蘭」不是一個真正的「國家」。和台灣一樣,索馬利蘭也是在內戰中誕生。索馬利蘭在一九六○年代與索馬利亞強行合併,但它曾經歷殖民統治,法律、語言和貨幣與鄰國索馬利亞截然不同。索馬利亞壓迫少數族群,在政治上剝奪索馬利蘭的公民權,引爆戰火肆虐,使索馬利亞成為一片廢墟。然而,索馬利蘭得以倖存,且繁榮昌盛。到了二○○○年,聯合國秘書長(安南)形容索馬利蘭「大致平穩」,與「可以被稱為無政府狀態」的索馬利亞形成強烈對比。

因此,索馬利蘭比索馬利亞更有資格宣稱自己是一個國家。在二○二○年,索馬利蘭是非洲國家政局穩定和相對民主的典範,索馬利亞卻是恐怖主義肆虐橫行。然而諷刺的是,做為「失敗國家」(failed-state)的索馬利亞,卻在聯合國被承認為獨立國家,主權涵蓋索馬利蘭!在國際事務中,似乎沒有哪個良善國家能逃脫殘酷國家的懲罰。因此,我們能夠理解索馬利蘭共和國為什麼對台灣的特殊國際地位感同身受。

ROC友邦 未來可能轉承認「台灣」

現在承認「中華民國」的國家,可能會在未來幾年內轉而承認台灣是「台灣」,這將會是一個有趣的可能事件。「中華民國」政府不需要做任何「挑釁」的事。

我懷疑北京當局可能會在某個地方找到尋釁點。然而,如果台灣、美國以及我們在印度—太平洋地區的友邦和夥伴都能盡其所能,屆時台灣將會擁有令人信服的反制力量。過去三年裡,現任美國總統川普的戰略顧問一直在為這些突發狀況出謀劃策。正如龐皮歐國務卿的前述證詞,共和黨和民主黨在新政府即將上台或二○二一年一月二十日就職之際達成不可動搖的共識,就是他們對台灣的承諾堅定不移。

◎譚慎格(John J. Tkacik)

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯)

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