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言論

自由共和國》廖宏祥/民進黨要繼續為國防黑盒子背書嗎?

2020-05-11 05:30

美國F-35戰機,實施IV&V。(法新社檔案照)

廖宏祥/曾任戰爭學院榮譽講座

為避免二代戰機與潛艦國造進度延宕、履約偏差、資源損失,我國應建立「獨立驗證與確認(Independent Verification and Validation, IV&V)」機制,由外部法人機構協助國防部把關進度、管控風險,以確保有限資源能發揮最大效益。然而國防部與國安會竟然反對!理由為:一、現行軍備測評、驗證更嚴謹,二、衍生機密管制問題,三、造成認證權責問題。本文旨在駁斥其理由荒謬之處。

現行測評、驗證更嚴謹?

國防部說現行軍備測評、驗證比獨立驗證與確認(IV&V)更嚴謹,那是因為他們不了解武器系統研發「整個專案生命週期」(這句話非常重要)的概念。也就是IV&V含系統生命週期所有面向的里程碑,依序為:任務觀念、需求規格、設計、實施、製造、整合、測試、驗收、部署、操作、維護等。IV&V可在品質、期程與成本各面相保障甲方(國防部與軍種)的最佳利益。然而現在各軍種所作的驗收、作戰測評已在系統研發生命週期的末端。也就是說,IV&V涵蓋從初始建案評估到最後驗收,而不是只在驗收、測評階段才發現可能無法挽回的問題。

為什麼在系統研發的早期就要第三方參與呢?因為公正且有專業能力的第三方能協助甲方找出問題,國防部與軍種就可依此要求合約承包商(如中科院,也就是乙方)及早解決。否則拖延到系統工程生命週期後端才發現問題的時候,要做設計變更,會造成嚴重的期程延宕與成本增加。因此IV&V的目的是在緩解武器系統研發的技術、成本與管理風險,保障國防部和納稅人的利益。

衍生機密管制問題?

至於國防部所說的機密管制問題,假如他們可以相信現行的安全查核機制,那麼就沒有什麼道理不能要求執行IV&V的單位比照辦理。舉例來說,美國國防部從來沒有因為執行IV&V而造成洩密。相對來說,沒有執行IV&V,中科院及其他執行武器研發的單位也不一定能保證不會洩密。因此第三方驗證與洩密的關聯性根本就是個假議題。至於現行的安全查核制度千瘡百孔,因此無法有效推動保密作業,那是另外一個問題,國防部不可因噎廢食,故步自封。

其實在二○○三年,時任國家安全會議秘書長的康寧祥先生就要求筆者主持「非公務機關人員安全查核制度」計畫,並提出一系列如資料文件等級分類、人員認證、設施認證、通訊與資訊安全等具體建議。假如實施的話,國防部可據以安全查核現在的中科院、漢翔、台船及參與二代戰機與潛艦國造研發與執行IV&V的機構。十七年過去了,整個國家的行政與立法體系仍在原地踏步。但國防部現在卻以此理由阻撓!

造成認證權責問題?

至於國防部所說的認證權責的問題,同樣地也是因為其不了解IV&V的程序和目的。因為第三方的IV&V團隊是「協助」甲方驗收,而不是簽發認證證書給乙方。所有官方文件的簽署都由甲方為之,因此權限與責任兩者不可混為一談。

識者或謂國機國造的航空認證可視為IV&V的「變體」。然而飛機適航(airworthiness)認證是從安全和作業程序來考量,而不是從全部系統研發的生命週期來評估。也就是說,適航認證已經接近驗收使用階段,並不包含前述系統研發生命早期的各個里程碑。

潛艦國造聘請外國顧問幫台船設計,但他們都是乙方,卻沒有第三方協助軍備局與國防部驗證。單靠乙方處理高風險的科技發展與整合,出錯的可能性也高。因此國防部確有必要再另聘僱一個公正且具專業能力的第三方團隊來執行獨立驗證與確認。

打破國防黑盒子,建立國防自主

中科院雖有測評會與系發中心的內部評估,但卻不是第三方,沒有獨立驗證的精神。假如有經過第三方仔細的任務觀念與系統分析評估,中科院也較不會胡亂建案,浪費納稅人的錢。最近報導的二億五千萬「外骨骼動力服」研發就是一例。

為什麼說沒有需要「外骨骼動力服」呢?美軍在阿富汗和伊拉克作戰,長時間背負數十公斤的裝備跋山越野,對體能負荷產生嚴重挑戰,因此美軍需要這樣的科技設備。相對來說,台灣的作戰需求是海島防禦,國軍是否有像美軍那樣的長途跋涉需求值得探討。更何況國軍對軍人的體能操練要求近年已大幅下降,不從根本解決,反而要追求這種類似「鋼鐵人」電影中的科幻裝備,某種程度也表明國防部在建案前沒有經過軍事戰略、作戰需求、系統分析等一系列嚴謹的方法論證。

而這也正是IV&V機制可以在專案生命週期的早期,建立任務觀念階段的評估,透過公正的第三方打破國防黑盒子,並建立國防自主的重要性。

避免弊端及損失

國防部與軍種的職責並不在科技研發。囿於科技的專業知識不足,對所採購武器系統的功能規格並不一定完全了解。假如採購單位也沒有委托公正的第三方執行先期的系統工程,確認整體系統需求與功能規格就進行招標,會導致招標書的功能規格混淆、矛盾或難以實現。更有甚者,因為沒有公正第三方協助制定需求與規格,採購單位得直接向業界求助,或請供應商提供資料,造成綁標!

中科院、漢翔和台船既是承包國防部的系統研發工程的乙方,但他們同時也將一部分的工作外包。這種複雜的合約關係,沒有IV&V的機制把關,容易造成弊端。就算沒有弊端,甲方沒有公正的第三方協助定義嚴謹的需求規格,會造成合約定義不明確,以致履約產生偏差,延誤進度,造成有價及無價的損失。

成立IV&V法人機構

對美國國防部來說,牽涉高技術風險,生命安全、關鍵任務和國家使命的系統都需要IV&V。最新的F-35戰機與維吉尼亞級潛艦等武器研發計畫,無不實施IV&V。

一九八二年到一九九二年,航發中心(現在的漢翔)在研發經國號戰機時,由美方的通用動力公司(現在的洛克希德)執行IV&V。當初設計研發IDF的那些技術人員多已退休,並成立華錫鈞航發基金會,持續關注國內航空工業發展。這些國家花費數千億元培養的人才,其實就是現成最適合為現在二代戰機執行IV&V的種子團隊。

長遠來說,台灣需要成立IV&V法人機構,建立常態性的IV&V制度,專責驗證國防工業發展,和每年近千億元的非國防科研預算的成效。

結論

IV&V是一個風險管控的有效工具。二代戰機、潛艦國造金額龐大,技術風險也高。找一個全職專業的團隊協助國防部監督專案執行,這是對國家有重大好處的事情。坦白說,沒有公正第三方IV&V這個機制的話,輕則不能在專案生命週期的前期及早發現問題,等到專案的後期再發現問題,會造成嚴重的時程延宕與預算超支。重則數千億元的潛艦國造和國機國造計畫失敗的可能性非常高。

蔡英文總統有法學博士學位,但沒有軍事背景,因此得完全倚賴軍事顧問。那麼總統身邊的國安會與國防部,難道要繼續反對IV&V,為牢不可破的國防黑盒子背書嗎?

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