國防部日前首度公布我國軍機拍攝的遼寧號航行照片。（資料照，軍聞社）

廖宏祥／曾任戰爭學院榮譽講座

今年三月，美國海軍停泊橫須賀的雷根號，和關島的羅斯福號兩艘航空母艦，相繼爆發武漢肺炎群聚感染。美國海軍在西太平洋戰備下降之際，解放軍卻大幅升高其機、艦擾台頻率；而美軍也相應增加其戰機與戰艦在台灣周邊巡航次數，藉以對北京傳達明確嚇阻訊息。本文試著從解放軍擾台的意涵，檢討我國防透明度不足，並建議「心防為體，民防為用」的策略，以消弭台灣民眾普遍對國防事務的陌生，以增強國家防衛能力。

解放軍擾台的意涵

值此武漢病毒肆虐全球之際，中國面對歐、美、澳等國的聲討，卻不斷加大恐嚇台灣力道。解放軍侵門踏戶的意涵，可從戰略與戰術兩層面探討：

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戰略層次：

一、測試美國保護台灣的意願。

二、評估民進黨政府的政治意願，和統帥軍隊的有效性。

三、使國內軍民習以為常，降低警覺性，製造「狼來了」的效果。

四、同時降低國際上的敏感性。

五、以武力威懾國軍，藉機鼓動軍內可能的失敗主義。

六、以灰色地帶的軍事行動，操作如切香腸般的緩慢併吞。

七、向國際社會暗示台灣為中國禁臠。

戰術層次：

一、進行例行性培訓，執行反潛、空中指揮管制、航測等任務。

二、探索國軍部署和防禦弱點。

三、測試我海、空軍戰術回應的敏捷性。

四、執行電子對抗、電子偵察，收集電子情報與通訊情報。

五、改善解放軍的情報、監視、偵查能力。

六、發展並測試新的作戰能力和戰術。

七、為可能的奇襲與「斬首行動」作準備。

國防透明度不足

相較於日本自衛隊仔細記錄，並公布所有接近或侵犯其領空、領海的外國機艦型號、武器配備、航線、可能任務等訊息，使日本人與全世界了解，我國防部卻每每以「一切都在掌握之中，要國人放心」寥寥數句帶過。但在二十一世紀資訊發達的台灣，「全民國防」絕不是建立在蒙蔽百姓的基礎上。從人類心理學來看，對事物不了解會造成恐懼。當我們面臨解放軍不斷派遣其戰機、戰艦擾台的神經戰與其綿密的心理戰時，國防部的一貫標準答案只會增加民眾的疏離感。

國防事務的透明度不但是建立國家間互信或嚇阻的必要因素，更是提升人民信任軍隊的充分條件。國防透明還可增進資源利用效能，避免浪費公帑。但國防部常不分輕重，一切以機密為由不肯透明，使民眾對國防知識缺乏基本認識，除導致「戰略陌生」外，更降低北京對我文攻武嚇的成本。

心防為體 民防為用

就算國人真能對國防部的標準答案放心，在全民國防的框架下，百姓們能做什麼？

台灣雖有民防法，但民間對解放軍可能犯台的準備—不論是民防或心防—幾乎可說是付之闕如，而後備動員也僅流於形式。舉例來說，民防的掩蔽疏散如：地下室、人員路線規劃、物資運送、緊急通訊等方案，只存在國防部的檔案裡。而動員絕不只有教育召集而已，其他如：車輛、糾查、醫護、婦女、義消、義警與國軍共同的演習（如萬安演習），強度與次數也普遍不足。

健全的民防組織為良好的動員基礎，不但能增強軍隊戰力，更可加強人民與部隊的心防。因為平時與戰時的心理轉換，不但是生活突然的改變，更會對一般人心理產生重大衝擊。如果缺乏心防與民防，一旦變生肘腋，政府將難以控制秩序，造成社會可能因之癱瘓的局面。因此落實「全民國防」以加強心防，實刻不容緩。

落實全民國防首必先消弭戰略陌生。這可從國防部、國會與媒體三方面探討。

國防部故步自封

帶領法國打贏第一次世界大戰的總理克里蒙梭曾說：「戰爭是十分嚴肅的事，不能任由軍人主導。」旨哉斯言！每一個民主國家都可公開辯論其國防上的需要。而在辯論的過程中，除了國家機密之外，所有的國防議題全部都可攤在公眾的檢視之下。一般民眾藉由大眾傳播媒體，也可決定哪一種主張最合理。

舉例而言，國內無數的企業管理長才，可對如何加強國軍競爭力的戰略規劃提供建議。如：如何使解放軍已有的軍事投資失效；使其未來投資較不具威脅性；避免降低我方軍事投資的有效性；維持並創造我方的競爭優勢等。這些議題的本質與企業的長期投資沒有太大差別，都可作公開辯論，供決策者作最好的國防投資決定。可惜的是，台灣在解嚴三十多年後，我國防部至今仍不能就國防需要作詳實的辯證。

國會無能監督

國防知識需要許多人長期共同來建立。如一些美國的參議員，在國防事務委員會經歷超過十個以上的國防部長任期。其國會有三千多名的專職研究人員，和總務稽核室的調查單位可調閱機密文件；因此，美國國會對國防需求亦非常了解。但台灣的立法院因為立委每六個月輪替不同的委員會，至今仍未建立國防專業上應有的權威。

以國防預算為例，如果我們將國防部、退輔會及F-16V戰機等大型採購案的特別預算加在一起，國防相關支出實際上超過政府總預算的三十五％，也就是接近第二次世界大戰爆發前，德、英、法等國的國防支出百分比。一定程度來說，台灣的國防支出其實一直都維持在準備打世界大戰的水準！但我們歷次民調都發現國人對國軍的評價不高、信心不足。因此，問題顯然不在於我國防支出不夠，而是沒有明智地花費。同時人員待遇約佔國防部預算的一半；再加上退輔會支出，台灣的國防相關預算將近三分之二用於人事費用。而這還是在志願役招募不足額的情況下！在民間產業，這樣的人事費用比率絕對是勞力密集的企業，但國軍卻不能以「人海戰術」贏得勝利。其中的矛盾與國防預算的運用效能，值得撥款的立法院仔細探究。

媒體欠缺專業

更有甚者，台灣的大眾傳播媒體，應該在國防辯論扮演重要的角色。國內有很多原因使整個社會還不能進行國防政策辯論；美國有許多退職官員、將官、智庫學者及記者，經常在數百種雜誌與媒體上發表國家安全相關的文章。反觀台灣普遍存在對戰略的陌生，原因在於媒體對國防事務討論不夠深入。而媒體的膚淺會養成知識貧乏的民眾，也造成無人有足夠的知識對國防決策針砭。

結論

在民主國家，一般大眾會注意三軍統帥身邊軍事幕僚的本質學能，而不是元首本人在軍事方面的素養。例如行伍出身的美國總統艾森豪，就不需要太多的軍事顧問及建議。蔡英文總統有法學博士學位，但沒有軍事背景，因此得完全倚賴軍事顧問。因此我們要問：

一、國防部與參謀本部是不是充滿新思想的將領？

二、在這些將軍的領導下，國軍是否在準備新時代的戰術與戰法？

三、國軍的建軍過程，是否可讓大眾了解其決策的考量及利弊得失？

只有在這些問題得到圓滿解答之後，我們才可以宣稱：台灣民眾不再對戰略陌生，全民國防得以建立，而中國的文攻武嚇不再有效。

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