晴時多雲

星期專論》密切關注美國國會

◎羅曼(Walter Lohman)

整體而言,本屆國會的會期已經進入下半場,提出有關中國和台灣的議案是五年前的兩倍多。而且,這只是亞洲政策相關議程的一部分。(美聯社檔案照)

美國共和黨籍聯邦參議院外交委員會亞太小組主席賈德納(Cory Gardner),與同黨的聯邦眾議員匡希恆(John Curtis),分別在國會參眾兩院領銜提出、上月正式通過的「台灣法案」(TAIPEI Act),為我們提供了一個審視國會在美國的亞洲政策上如何著力的好機會。因為在以行政權掛帥(早在本屆政府之前很久就開始了)為特徵的美國歷史上,此刻的我們很容易忘記國會扮演的角色。

過去數年 深深介入印太地區

當然,就像全世界所有立法機關一樣,美國國會現在也忙於應付二○一九冠狀病毒疾病(COVID-19,即武漢肺炎)肆虐全球所帶來的危機。然而,讀者不妨回想一下冠狀病毒出現之前的局面。即使參議院在某個政黨的控制之下,眾議院又是另外一個政黨的地盤,在過去的幾年裡,美國國會都已經深深介入印度—太平洋地區。

除了「台灣法案」之外,讀者一定也很熟悉最近在美國總統簽署後成為法律的若干措施。二○一八年,美國國會先後通過「台灣旅行法」(Taiwan Travel Act)和「亞洲再保證倡議法」(Asia Reassurance Initiative Act)。去年,國會還通過「香港人權與民主法案」(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),以及相對而言較為低調的同類法案,禁止向香港警方出口特定鎮暴裝備。

整體而言,本屆國會的會期已經進入下半場,提出有關中國和台灣的議案是五年前的兩倍多。而且,這只是亞洲政策相關議程的一部分。在最近兩任政府中,國會一直在北韓政策上領先行政部門。此外,國會也在推動重新對緬甸實施制裁,還為美國與菲律賓杜特蒂(Rodrigo Duterte)政府的關係設定條件。

現在,懷疑論者會說,這一切不過是敷衍了事的走過場罷了。雖然有人主張發表一份戰略文件或報告,卻沒人真當一回事。他們可能會說,「國會意見」(Sense of the Congress resolution)或「政策聲明」(statement of policy)「根本一文不值」。至於制裁行動,即使國會要求「強制」執行,也還是屬於總統的行政裁量權。

對於第一個反對意見,不管從哪個角度看,他們說得都沒錯。行政部門,尤其是國務院(不論是在共和黨還是民主黨的領導之下),在履行向國會報告的義務時,一般都只是滿足最低限度的要求。這些報告的草率和言不及義,往往令人啼笑皆非。國會在二○一六年曾要求行政部門提出一份報告,說明政府打算如何促進台灣有意義地參與國際刑警組織(INTERPOL),看到的卻是一份篇幅只有兩頁半的文件,內容只是將首先推動立法的進程再說一次。

歷史經驗 國會要求具影響力

儘管如此,歷史經驗仍然告訴我們,國會對一些報告的要求,確實產生重大影響。以國會在二十年前要求行政部門提出年度中國軍力報告的修正案為例,當年提案的共和黨籍眾議員奈伊(Bob Ney),對於中國政策並未特別積極,眾議院後來以口頭表決方式,將該案與其他二十幾個「沒有爭議」的修正案一併通過。另外一份對中國有影響力的政府公開文件,則是美國貿易代表署(USTR)檢視中國是否遵守世界貿易組織(WTO)規範的報告,這也是基於國會的要求。

至於沒有法律約束力的「國會意見」和「政策聲明」,也不應該簡單地一筆帶過。中國和這些措施鎖定的其他目標之所以對此怨聲載道,並非無的放矢。讀者只要觀察一下北京對「台灣法案」的反應,當可領會其潛在的威力。外資不像華府已因政治攻防而疲憊麻木,他們知道國會意向是美國施政方向的領先指標。國會並非關在自己的象牙塔裡故步自封,相較於行政和司法這另外兩個權力機關,國會融入範圍更寬廣的美國政策社群,與美國公眾輿論的聯繫更為緊密。

而在制裁政策方面,行政部門的確擁有相當大的自由裁量權。不過,批評者沒有注意到的是,國會在過去的十到十五年裡,已「進化」得更為精明。在一九九○年代,國會推動制裁的對象是國家,但抵制南非種族隔離政策的制裁行動,卻使國會自身成為受害者。如今,國會鎖定的主要制裁目標,已轉為違法失職的政府官員或其他權勢人物。

此外,國會在促使行政部門如其所願採取某些行動時,在策略上也更為靈活。目前尚未完成立法程序的「柬埔寨民主法案」(Cambodia Democracy Act),就是一個很好的例子。該法案要求總統提交一份破壞民主,或必須對侵犯人權行為負責的人員名單。總統可以無視國會對這些人士實施制裁的要求。然而,一旦認定這些人確實罪大惡極,總統將必須對其不作為提出解釋。與此同時,在證據確鑿的情況下,若不指明這些人的身分,則將使政府面臨嚴厲的批評。諸如柬埔寨之類的案例顯示,在道德使命感以外的外交風險很低,行政部門按照國會的要求行事,也更沒有負擔。

懷疑論者 長期而言大錯特錯

從最廣泛的意義來看,質疑國會在亞洲政策中扮演的角色,並非毫無道理。畢竟立法和行政部門在外交事務上分享權力,且基於共和、民主兩黨的黨派分歧,參眾兩院許多議員對於充分行使他們的權力,也似乎沒有太大的興趣。然而,長期而言,這些懷疑論者其實大錯特錯。兩黨的領袖正在協助國會找到立足點,且正逐漸呈現在我們眼前。

◎羅曼(Walter Lohman)

(作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心陳泓達譯)

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