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專欄

星期專論》美國的香港政策對台灣的啟示

星期專論 羅曼

◎羅曼(Walter Lohman)

香港理工大學外的示威者,18日在警方發佈最後通牒後,高舉美國和英國國旗,及寫有「救救我們」的標語。(美聯社)

在台灣,有相當多關於香港情勢對台海兩岸關係有何影響的討論。不過,對香港近來民主抗爭的關注,似乎較少提及美國對香港問題的立場。其實,美國的香港政策對兩岸關係的未來,同樣也有重要的意義。

香港僵局 華府要求和平解決

批評者指稱,美國政府對香港的抗爭沒有公開給予足夠的關注,然而,華府對於香港情勢發展其實已經多次表態。美國總統川普只偶爾對香港議題發表評論,或者只是透過推文輕描淡寫。誠然他們的表現未必盡其所能地細膩,但他們的立場一以貫之,尤其是不斷要求中方必須克制。美國國務院已經對香港問題發表過不只一次正式聲明,香港問題也在好幾場精雕細琢、備受矚目的重要演說中被凸顯,包括川普在聯合國大會上的年度致詞。

美國對香港政策最權威的表述,是副總統彭斯十月二十四日在華府智庫「威爾遜中心」對美中關係的評論。在那場演說裡,彭斯要求香港的僵局必須獲致「和平解決方案」,並提醒北京當局必須遵守一九八四年「中英聯合聲明」所承擔的義務。彭斯盛讚香港的自由經濟、獨立的司法部門,以及「活躍而自由的媒體」。他對「反送中」抗爭者表達支持,並特別敦促他們維持非暴力路線。

若只從社群媒體的即時反饋來判斷,美國對香港的關注或許確實不足。

對於媒體一再宣稱香港「遍地火海」或「陷入動亂」、美國國歌迴盪在抗爭現場,抑或警方常態性執法過當的聳動報導,美國政府的行政部門實在無法一一回應。對於美國和香港,以及美國和中國的關係,行政部門承擔更廣泛的責任。對於香港日復一日上演的激烈衝突,川普政府只能謹慎地保持適當距離。

但是,國會就不同了。國會沒有責任關照美、中、港三邊關係的宏觀發展,國會可以根據大眾媒體披露的訊息做反應。國會關注的是香港警方濫權執法,以及中國對香港自治體制的侵蝕。國會與行政部門不同,抗爭者某些過於激烈的行為,對國會來說並非重點。

國會的主要政策工具,就是「香港人權與民主法案」(HKHRDA)。

抗爭者對這項法案的熱烈支持,營造出美國和香港同仇敵愾的形象。然而,法案內容本身其實很溫和,只是要求國務卿一年向國會提交至少一次書面證詞,審視「一國兩制」是否獲得落實,以判定香港能否持續享有美方給予不同於中國的法律待遇。在法律層面,國務院已經做出類似判斷,這項新法案只是加入正式認證程序,並將政府的注意力導向事實上已經存在的制裁手段。

香港法案 敦促川普政府行動援港

無論如何,「香港人權與民主法案」還是「一加一大於二」。這項法案敦促川普政府採取行動聲援香港,而且,雖然站在反方的媒體報導擔心,此舉可能會影響正在進行中的美中貿易談判,但川普政府似乎不以為意。行政部門為這項法案的發展提供若干建言,但法案最後版本和時程的安排,主要仍交由國會定奪。就算行政部門對內容或時機有所保留,也不會在法案的進程中留下明顯痕跡。

美國會挺港立法進程 台灣3啟示

「香港人權與民主法案」逐步推進的過程,對台灣的啟示可歸納為以下三點。

首先,香港政策展現美國在政策形成過程中對外來影響的抗拒。香港抗爭者的理念雖然崇高,但他們畢竟不是美國人,到頭來,他們還是無法主導美國的中國政策。若對陳水扁總統執政時期的美台關係有所了解,應該都對當年的僵局記憶猶新。同樣的道理,今後即使台灣出現明顯傾向北京的政府,也不應認定華府會設法促成兩岸關係回溫。美國面對中國有著千絲萬縷的重大利益,因而必須採行目前的獨斷路線,不可能為了取悅台北而改變。

其次,在外交政策事務上,美國國會與行政部門的地位平等,不需要被動等待行政部門提案。如果國會認為政府部門不夠積極,可以主動介入填補不足之處。這對台灣而言非常重要,台灣不是美國行政當局往往看似可任意擺佈的禁臠。國會可以增強美台關係的共同利益與優先順位,一旦行政當局任何突如其來的舉措,導致美國對台灣的安全承諾蒙上陰影,必將在國會山莊引發軒然大波。相較之下,國會對於香港問題的投入,似乎僅止於公文旅行。

再者,即使是在華府處於政治緊繃混亂的時刻,美國仍然有能力制定政策,應對事態緊急的議題。這個過程可能場面火爆,美國政治人物並未與世隔絕,只偶爾神秘兮兮地對朋友和盟邦竊竊私語,他們的論戰與分歧大部分都是公開透明地呈現。美國的政策形成過程,是在消化所有接收到的訊息後,產生能夠有效運作的共識,而這種共識仍然對台灣極為友好。

香港一國兩制悲劇 示警台灣

「一國兩制」在香港街頭的洶湧抗爭中走入窮途末路,對台灣顯然是一則警世寓言。香港的悲劇不可或忘,但也凸顯了美國外交政策運作方式的某些真相。台北可以對此感到安慰。

(編者按:本文撰稿時,美國會尚未通過「香港人權與民主法案」。作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心陳泓達譯)

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