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言論

星期專論》岌岌可危的美國一中政策

2019-07-28 05:30

最近在蔡英文總統因出訪加勒比海友邦而過境紐約市期間,有國會議員公開支持「一個獨立的台灣」。(路透)

◎羅曼(Walter Lohman)

◎羅曼(Walter Lohman)

在美國,國會推動美台關係的腳步,往往走在行政部門前面。不過,最近在蔡英文總統因出訪加勒比海友邦而過境紐約市期間,當我聽到有國會議員公開支持「一個獨立的台灣」時,還是不由得注意到箇中透露的新意。

這種感覺是一種可能性已經出現。

美中關係戰略脈絡 正在改變

美中關係的戰略脈絡正在改變。因此,做為美中關係賴以維繫的框架,即美國的「一個中國」政策,如今要比華府在一九七九年正式承認中華人民共和國以來的任何時候,面臨更大的危機。

讀者都很清楚,美國的中國政策源自尼克森總統任內。當時,美國的利益非常明確,尼克森希望北京向河內施壓,讓美國體面地從越戰脫身,並且制衡蘇聯的權力擴張。然而,美國到頭來還是沒能從越南光榮撤退,反倒是聯手抗衡蘇聯的共同利益,維繫了此後二十年大部分時間的美中關係。

緊接著到了一九八九年,中國人民解放軍在天安門廣場要求民主的呼聲中展開大屠殺,柏林圍牆也在該年稍後被推倒。六四事件讓國會憤慨不已,冷戰終結則讓美中關係的戰略目標不復存在。

然而,老布希總統挽救了美中關係免於崩潰。憑藉其領導統御所建立的威信,以及憲法賦予總統的權力,老布希讓美中關係得以在跌宕起伏中延續下去,以爭取時間重建其賴以存在的基礎。

老布希對中國認知 暗藏陷阱

老布希的戰略視野不如尼克森的地緣政治學來得明確。老布希認為,中國畢竟是大國,美國必須與其接觸交流,才能維護動態的全球穩定。他也相信經貿往來可以促成政治轉型,即使是在天安門事件後,他還是認為商業接觸會如他所預期般,對中國產生正面影響。

這種認知雖不能說是一廂情願,但的確暗藏陷阱。

一九九○年代,在國會對中國政策發動的多場辯論中,尤其是涉及是否延長最惠國待遇(MFN)的年度審核,這種期許逐漸成形。到了二○○○年,國會終於同意給予中國永久性正常貿易關係(PNTR),美中關係的實質更大程度上變成商務考量,而非地緣政治穩定。至於自由市場交流可促成中國推動政治改革的預期,不僅經久不衰,甚至還掩蓋了國會議員對美中關係彷彿僅剩開發貿易商機的不安。

至此,支持美中交往的聲音大獲全勝。

可是,正如「傳統基金會」創辦人佛訥(Ed Feulner)常常掛在嘴邊的,在華府沒有「永恆的」勝利。

經濟帶動民主改革 一場幻想

從二○○○年代後期開始,美中關係的經濟基礎開始崩塌,這是中國規避市場改革的滯後效應(lagging effect)。隨著時間過去,美國企業對中國市場愈來愈悲觀。至今殘存的市場利益雖然還是很重要,但已不足以鼓動美商挺身而出,對抗反中情緒。與此同時,認為中國經濟茁壯、融入全球市場終將帶來民主改革的想像,也印證了前洛杉磯時報北京分社主任孟捷慕(Jim Mann)在二○○七年的真知灼見,亦即不過是一種「幻想」(fantasy)。

在此期間,美國和中國的利益衝突不斷加劇。從南海、東海與人權議題,到「中國製造2025」、中國電信巨擘「華為」的安全疑慮和貿易戰,當前美中關係的分歧遠多於攜手合作的誘因。

主張美中關係維持外交現狀的倡議者,現在只剩下一種防禦性論述,即與中國決裂將使美國陷於孤立。他們認為,現在已經不是一九六○年代,倘若美國拋棄一個中國政策,將不會有任何重要國家跟進。甚至,基於自身的經濟利益,許多國家還會與中國站在同一陣線。

經驗顯示,這種說法很難找到聽眾。華府最近的氣氛似乎並不傾向於評估自身的侷限性。

當然,美中關係的維繫(不可能脫離美中三份聯合公報)也和維護和平有關。這種思維是美國對中政策一旦翻轉,將可能引爆美國和中國的武裝衝突。然而,對許多決策者來說,這也是缺乏根據的杞人憂天。

「一中一台」聲音 並非始自今日

最後也是最關鍵的一點,在於美國沒有一位總統能夠論證維繫緊密的美中關係有其必要。不論對錯,當前川普政府的對中戰略已被敵對意識所壟斷。

前述種種為支持台灣最力的朋友們提供了一個因夢想而偉大的機會。國會議員主張「一中一台」的聲音並非始自今日,只是當前的美中關係現狀已難以服眾。因此,除非美國的一個中國政策能夠提出令人信服的論述,而且某位美國總統願意予以落實,否則國會訴諸「一個獨立的台灣」的聲浪,有朝一日或許會成為華府的主流意見。

(作者羅曼為美國華府智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心陳泓達譯)

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