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自由廣場》監院防範酷刑,可借鏡歐洲

2019-06-26 05:30

◎ 崔寶維(Pavel Doubek)

我在最近撰述的《反酷刑︰監察院的新任務》中,介紹了台灣決定實施的一項非常重要的人權承諾,即根據「禁止酷刑及其他殘忍不人道或有辱人格之待遇或處罰公約及其任擇議定書」,在任何人們受到自由限制的處所,建立一套酷刑監督機制(即「國家防範機制」)。

立法院目前正在審議這項施行法草案,規畫將「國家防範機制」設置在監察院下。關鍵問題在於,如何在這個歷史悠久、職權廣泛的監察院內創建這個新的獨特現代性機構?亦即,「國家防範機制」應該如何確保依據國際標準充分運作?

尋求解答的最佳方案,可以參考國際類似的制度設計,如何運作這一套系統。

我研究了四個國家:捷克、喬治亞、挪威及斯洛維尼亞,他們都擁有歷史悠久的監察體系,並且具有相當的經驗,處理包括來自監所受刑人、受警局拘留者及被強制住院治療的精神病患者等的申訴案件。一開始,這些既有的監察體系幾乎被認定就是「國家防範機制」的完美運作機構,並早已具備對人權概念有程度上認知的人員。然而,不全然如此。

這些國家很快意識到,國家防範機制的任務非常具體,與傳統監察院有所不同,非側重收受人民書狀與個案調查。而是根據規劃,有系統地進行預防性訪查,目的是看到被拘禁者日常生活的全貌。

國家防範機制的訪查目的不在調查個案、懲罰犯行,而是採取「預防行動」,並且不斷改善拘留場所的各項條件。此外,「國家防範機制」不具強制性,而是根據改善建議與訪查報告,與政府部門進行對話。挪威監察使Aage Thor Falkanger法官曾描述兩者差異:「監察院的工作是『基於個案』;而『國家防範機制』則必須跟隨既定議程。」

這些國家的國家防範機制,皆在監察體系下設置獨立機構、聘請各領域專家、製定運作程序及訪查方式。喬治亞進一步設有「特別預防小組」(由36名專家,包括醫生、精神科專家、心理師、律師、非政府組織代表等)與「國家防範機制」共同執行拘留場所訪查。

如此設計,使得喬治亞國家防範機制的運作,能夠經常(每周二至三次)進行訪查,(2015年訪查186次,2016年訪查141次,2017年訪查128次)。喬治亞和挪威進一步建立了「諮詢委員會」,由非政府組織、學者等專家組成,支援「國家防範機制」的運作,處理相關疑難雜症(諸如不同類型的長期拘禁處所需的醫療配置等);在斯洛維尼亞,國家防範機制則是與非政府組織共同執行訪查,使得相關資訊能夠在公民社會間流動,進而被討論與檢視。

試想,國家防範機制在台灣能扮演甚麼樣的角色?如果,國家防範機制能夠對於長期拘禁場所經常實地訪查,是否能降低洪仲丘事件再度發生的機會?是否能夠讓為保工作,默許美崙啟能發展中心「疑似」性侵的事件不復存在?是否能夠有效改善長期受拘禁者身處的無盡痛苦?正因受拘禁者是「長期」處在行動自由受限的封閉環境中,國家防範機制的介入因此極其重要。

捷克、喬治亞、挪威及斯洛維尼亞都面臨到的共同問題,即國家防範機制是否應該處理受理個案申訴。研究顯示,所有的國家防範機制都趨向同意「個案申訴並非預防性工作」,且受理個案申訴的調查工作可能會影響國家防範機制對於酷刑的預防作用。

首先,對於訪查對象來說,可能會對於監察使的訪查行程是「針對個案調查」或是「例行的預防性訪查」有所混淆,而產生不同的配合態度。此外,受理個案申訴對於國家防範機制工作人員承擔大量工作,而排擠應該投入的例行的預防性訪查工作,斯洛維尼亞過去的制度設計就產生了這種本末倒置的情形。

斯洛維尼亞的「混合式議程」設計,被評估成效不佳,無法符合聯合國防止酷刑小組委員會宗旨,終在2014年進行改革,停止國家防範機制受理個人申訴,僅維持訪查任務,國家防範機制發揮的功能始有所改善。

這一點值得注意,因為台灣目前監察院最重要任務就是受理人民書狀,根據監察院網站公布監察統計資訊,2018年4月到2019年4月間,受理陳情案件數量為16,022;若平分給二十九位監委,平均一位監察委員一年要處理超過5百件人民書狀,這個工作量是否合理?又是否為監察委員有效行使監察權的方式?實在有待公評。

國家防範機制應有明確架構、標準作業程序,以及長遠規畫的發展方針與策略。國家防範機制的所有人員(監察委員、僱員、專家及顧問等)應作為一個團隊,並實際投入任務工作,包括制定年度訪查計畫、規劃特定訪查,以及績效評估。借鑒捷克的國家防範機制,實地訪查通常需要數月甚至更久,才能有效達成酷刑防制的目標,此即為何需強調組織及長遠發展方針與策略之規劃,對於國家防範機制工作成效如此至關重要的原因。

每年,國家預防機制都應發布年度報告,總結年度工作、重要調查結果、與各方建立的合作、機構接受建議改善的成功率,以及相關立法提案。年度報告是國家防範機制的最重要訊息,提供各界了解拘留場所內的酷刑與虐待,以及受拘禁者的真實處境。

顯然,建立國家防範機制並非易事,需要廣泛討論與深思熟慮。尤其在創始階段,需要一個清晰與且詳盡的法律基礎,涵蓋所有重要的「禁止酷刑及其他殘忍不人道或有辱人格之待遇或處罰公約及其任擇議定書」任務。為了尋求啟發,我們可以審視其他國家對於公眾權利維護制度設計的經驗,尤其是國家防範機制。

在《反酷刑︰監察院的新任務》的最後,我提出「現在是我們應該開始認真討論國家防範機制的時刻」。在此也藉此篇文章拋磚引玉,邀請公民社會及各方團體合作研究,學習國際經驗,建立一個具有真正有效運作的監督機構,為台灣酷刑與虐待的防制工作,作一番努力。

(作者為捷克籍人權律師,台灣民主基金會訪問學人,彭士芬翻譯)

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