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專欄

星期專論》新南向政策與中國的「統戰」

北京當局一直在施壓索羅門群島政府撤銷對台北的承認,華府心知肚明。(路透)

◎譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

五月廿四日, 當美國國務院東亞暨太平洋事務局首席副助理國務卿墨菲(W. Patrick Murphy) 在澳洲向記者說明,「中國正試圖削弱台灣在本地區的外交關係,而且手法粗暴」時,筆者甚感驚喜。在台北開設大使館的國家中,約有三分之一位於太平洋地區,但中國正施壓台灣在該地區的所有邦交國背棄台灣。墨菲清楚表明,「我們鼓勵與台灣有(外交)關係的國家維持現狀。此舉有助於區域穩定,尤其是台灣海峽兩岸,以及相關各方的經濟繁榮。」

中國也將太平洋軍事化

一年前,美國總統川普領導的白宮同樣訓令美國派駐拉丁美洲及加勒比海地區的大使表達相同立場。的確,美國甚至似乎準備對與台灣斷交的國家採取制裁行動。而且,川普還在五月廿一日與三個太平洋島國(譯按:馬紹爾群島、帛琉、密克羅尼西亞聯邦)的總統會面。這場會晤旨在反制中國在太平洋地區擴大影響力的舉措。美國政府高層官員向記者簡報說,川普總統其實正指示(有關單位)關注太平洋島國,投注的心力前所未有,美國體認到自己是一個太平洋國家,與這些島國有著不可改變的戰略、經濟、文化和人與人之間的關聯。川普特別稱讚「太平洋島國論壇」(PIF)。(三個月前,這三個島國簽署公報,呼籲區域內國家在外交上對中國和台灣一視同仁。這三國中,唯一不承認台灣的密克羅尼西亞聯邦,其總統亦在公報上簽字。)我毫不懷疑,台灣乃川普當時與太平洋三國總統磋商的議題之一。

為何美國如此急切?墨菲強調,中國將太平洋軍事化的行徑,與其持續積極將南海軍事化一樣,將破壞區域穩定。他補充說,「中國藉由改變現狀,引發區域緊張,接下來恐將爆發衝突」。長久以來,華府對北京當局施壓首都位於荷尼阿拉(Honiara)的索羅門群島政府心知肚明。直到四月,荷尼阿拉準備撤銷對台北的承認,轉向北京。所幸,索國前總理何瑞朗(Rick Hou)所屬政黨在大選中落敗,新任總理蘇嘉瓦瑞(Manasseh Sogavare)似乎願意與台灣維持邦交,才讓華府鬆了口氣。墨菲坦承,中國目前是索國的第一大出口市場,但他提醒澳洲媒體記者團,美國也和索國有著「堅實的外交關係」,似在鼓勵蘇嘉瓦瑞繼續支持台灣。

當然,墨菲並未公開表露華府與再度勝選的澳洲自由黨(Liberal Party)/國家黨(National Party)執政聯盟的共同擔憂,即中國亟欲遍布太平洋的深水海軍基地與太空監控站。數十年來,華府委託坎培拉和威靈頓代為執行其太平洋和大洋洲戰略,但當澳洲與紐西蘭對中國無聲無息地攻城掠地,接著對美國在該地區至關重要的海軍和海上利益的威脅變得疏於防範時,華府卻袖手旁觀。

新南向可延伸到大洋洲

墨菲只說,「像中國一樣,不以基於規則的方法行事,抑或不遵守國際社會共同標準的國家,向區域內任何地方擴張軍事勢力,都不應被等閒視之」。他表示,美國「在以商業、航行與飛越自由為基礎的太平洋地區,有著諸多國家利益。我們在這裡擁有重要的夥伴,並且派駐軍隊,因此這種在區域內擴張軍力的意圖和概念,著實令人不安。」

不過,台北不能只是此一權力平衡方程式中的消極因素。墨菲指出了台灣對於「相關各方經濟繁榮」的貢獻。

台北的「新南向政策」可以有效地延伸到大洋洲,以及與密克羅尼西亞聯邦一樣的少數國家,這些國家的海上戰略地位重要,而且尚未遭近來的中國移民潮淹沒。在中國傾向於利用初來乍到的華裔新移民社群,對大洋洲國家國內政局施加政治影響力的同時,北京當局並未用心撫平當地人民的反彈。過去十五年來,湧入東加、巴布亞紐幾內亞及索羅門群島的中國新移民,已壟斷當地的零售經濟,迫使當地人經營的商店無以為繼,並且分化當地社會,導致反中暴力活動不斷發生。再加上北京當局「粗暴」的政府對政府的財政及經濟計畫,這些新的人口統計學現實激怒了這些國家的政府及其選民,使其為之警醒。

長久以來,中共統一戰線工作部(統戰部) 一直暗中推動一項策略,即鼓勵中國人民大規模移民海外,作為北京當局目標更廣泛的外交手段一環,企圖影響被鎖定國家的政治決策。部分非洲與拉丁美洲國家淪為北京當局開發天然資源的目標,為了有效率地發展基礎設施和礦產開採,必須引進大批中國勞工及工程師。中國的大學也派遣大批學者及研究人員,前往對中國而言在科學上具有重大戰略意義的國家。在東南亞,中國數十年來已透過弘揚愛國情操的投資、貿易和經濟關係,重建歷史悠久的海外華裔社群對北京當局的效忠關係。澳洲及紐西蘭的華裔新移民正藉由民主的政黨制度,參與當地的政治過程與工作,晉升到擁有政治影響力的地位。

李登輝曾出訪東南亞

任何一位研究中國外交的歷史學者,均對這些策略知之甚詳。這些策略始於十九世紀末期,孫中山訴諸中華民族主義以打倒滿清帝制,而在海外奔走籌款。「中國國民黨」進一步將其擴大到全球,鼓吹在政治和選舉上支持國民黨。一九三○年代及四○年代,中國共產黨仿效國民黨,成功地在東南亞的華僑社群佈建了地下「統一戰線」(簡稱統戰)網絡。

在第二次世界大戰結束後將近半世紀的去殖民化運動中,新興國家在中共滲透當地華人社群的「統戰」工作策動下,走向激進路線。馬來亞、印尼及其他國家的政府與台北「行政院僑務委員會」(僑委會) 機構合作,以往往淪於殘忍或暴力的手段對抗北京在這些國家的影響力, 但這層歷史淵源對台北與其東亞鄰國的合作關係至關緊要。一九八○年代以降,北京對東南亞國家富豪階層的強大影響力,被視為現實存在的威脅,唯有仰賴台北的海外動員工作才能加以制衡。因此,一九九四年二月,時任總統的李登輝還能前往東南亞國家進行實質的「國是訪問」(state visits),與菲律賓總統(羅慕斯)及印尼總統(蘇哈托)打高爾夫球,並和泰國國王(蒲美蓬)餐敘。

「華僑」被拱手讓給北京

已故的前日本大使岡崎久彥於一九九○年代初期駐節泰國曼谷期間,針對北京和台北在東南亞華僑社群間從事的海外華人工作,蒐集了大量情報。二○○三年,他提出令人信服的論證指出,到了一九九○年代,台灣對其東南亞夥伴的戰略意義,在於台北神奇但逐漸遞減的能力,可以抗衡中共在當地華人社群的影響力。然而,隨著台灣國內政局的發展,使台北與此前從未在族裔、文化或經濟上與台灣有任何聯繫的廣大華人之間變得疏離,台灣的「僑務」工作愈來愈集中於台灣的海外公民,將「華僑」拱手讓給北京。由於華僑對中國不再設防,亞洲的華人移民—在亞洲各國的人口組成中最富有也最有活力的族群—如今只認同北京當局,已然背棄孫中山昔日提倡的民主原則。

近來北京當局在香港的專橫、不容歧見(anti-toleration)及反民主(counter-democracy)作為、新疆與西藏數十年來令人不安的種族清洗、逃離北韓的「脫北者」在中國遭虐待與遣返的慘況,如今又加上南海軍事化的壁壘,以及一長串的貿易濫權(trade abuses)、網路攻擊和普遍性的間諜活動,已迫使華府必須採取行動。然而,中國如今已非吳下阿蒙,單憑美國一己之力難以對付。

贏回大洋洲僑社向心力

取而代之的是,在美國的亞洲夥伴多年來不斷懇求及勸說後,美國終於起而領導一項新的戰略,號召建立「自由開放的印度—太平洋」。墨菲的東南亞、澳洲與太平洋訪問行程,就是美國集結印太地區民主國家的新外交作為的一環。

台灣被納入這項新戰略,是五十年來的創舉。儘管台灣擁有堅強的經濟軟實力,但要贏回大洋洲華僑社群的向心力,台北尚待努力之處還很多。不過,台灣可以修改其「新南向政策」與僑務工作,納入被華府視為澳、紐兩國責任區而長久忽略的太平洋島國。藉由耕耘台灣與這些島國的共同語系關係,拓展其區域外交,台北在使太平洋國家恢復對美國的信心、弘揚民主印太價值的工作上,將可發揮極大的影響力。

◎譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任,國際新聞中心茅毅譯)

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