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言論

自由共和國》姜皇池/「台灣應向國際宣布和平中立」可以公投嗎?

2019-05-13 06:00

姜皇池/台大國際法教授

針對「您是否同意台灣應向國際宣布和平中立?」公投提案,中選會舉行公聽會,中選會對此有三項合法性疑義:第一、「向國際宣布和平中立」,是否清楚明確,政府得據以執行?換言之,倘若公投案通過,政府應如何履行。第二、本案究係創制案抑或複決案。第三、「憲法保留」事項不得做為公投事項,本案有無涉及領土變更或侵害總統戰爭媾和權。

對第一個問題,從國際法觀察,有些國家在和平時期即宣稱「永久中立(permanent neutrality)」,意謂該國對任何其他國際社會成員間之武裝衝突,都將保持中立,比如瑞士與奧地利。至於如何作此宣示?並無方法上限制,單方宣言或締結多邊文件皆有先例。且所謂單方宣言包括總統或行政機關對外宣示,或國會制定法律,皆可構成一國單方宣言。

單方宣布永久中立後,是否發生國際法效力仍繫諸各國態度,然若要建立此一地位,則最低限度內,宣示國在和平時期不應做出任何將導致其無法在未來武裝衝突中履行中立義務之行為,包括不得進行軍事同盟或締結軍事互助條約等,然此非指永久中立不可接受外國軍事援助,不僅如此,為自衛目的,永久中立仍得擁有並使用武裝力量。永久中立地位對宣示國加諸之義務範圍,亦僅嚴格侷限在軍事事務,宣示國仍可自由制訂與執行任何外交、經貿或安全政策。

回到本公投案,檢視提案與其說明,知本案公投之真義為宣布永久中立,因此從嚴格意義永久中立制度觀察,其所代表的國防重大政策為:台灣不得涉入或援助其他國際社會成員間之武裝衝突。公投案內容相當清楚。

對第二個問題,提案究係行使創制權或複決權?依最高行政法院一○五年判字第一百二十七號判決,兩者區分之核心在:「創制」係指「從無到有」制訂重大政策;「複決」則是廢止或否決既存之重大政策。而台灣從未宣示過永久中立,因此本提案當應為重大國防政策之創制。

對第三個問題,檢視「台灣應向國際宣布和平中立」提案本質而言,若本案通過,公投義務內容將為:「透過單方宣言或其他方式,使台灣具有『不得涉入其他國際社會成員之武裝衝突』的國際法義務。」因此本公投案將有兩項法律效果:第一、使台灣負國際法義務;第二、該義務為國防政策之制定並履行。不論何者,均不涉及領土之變更。就國際法義務而言,台灣過去締結眾多具拘束力之國際法文件,其適用範圍皆僅限於目前有效統治地區,然此從無領土變更疑慮,因此無從想像透國單方宣言等方式創造國際法義務,將涉及領土變更。同樣地,歷來之國防政策要非一成不變,何來將國防政策限縮於保衛台灣地區,會有領土變更法律效果。

有論者從權力分立角度,擔憂如此創制權,恐將侵害總統對國防外交之權限。但此顯然多慮。首先,我國憲政體制,人民創制權屬「政權」之行使,至於行政權、立法權或司法權則屬「治權」,最高行政法院一○一年判字第五百一十四號判決明揭此旨,所以不能簡單地從「立法權」與「行政權」間的互動,思考「政權」及「治權」間的互動。

其次,「政權」亦非毫無限制可膨脹至侵害「治權」,依釋字第六百四十五號解釋理由,兩者間界限在於人民創制複決權,不得使憲法規定之「間接民主」制度無從運作。是以縱使公投通過,亦僅係使政府負有對應義務,須以現有間接民主制度執行公投內容,具體方式仍待行政權、立法權等「治權」研擬、制定與執行。通過公投案後,在行政權或立法權作成具體行為前,台灣現狀不會有任何改變,公投案並未使間接民主制度無法運作,遑論破壞該制度。

總體而言,「台灣應向國際宣布和平中立」是否為妥善的國防政策,固然不無爭議空間,但該公投提案內容明確,且並未違反領土變更之憲法保留或破壞間接民主體制,屬於「得公投事項」,應無法律疑慮。

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